Ordenamiento territorial, pueblos indígenas y Amazonia, a propósito de los 30 años de la Constitución

Freddy Ordóñez Gómez

Investigador de ILSA e integrante del Centro de Pensamiento Amazonias (CEPAM)

Twitter: @Freddy_Ordonez

La Constitución Política de 1991 se enmarca en un constitucionalismo pluricultural que reconoce el pluralismo y la diversidad étnica y cultural como principios fundamentales, e incorpora nuevos derechos de titularidad colectiva, como lo son derechos de los pueblos indígenas, reflejando así la Carta la sociodiversidad colombiana, que se expresa también en el ordenamiento y las entidades territoriales establecidas.

El artículo 286 de la Constitución estipuló que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Por su parte, el artículo 309 superior definió que las antiguas intendencias y comisarías se erigirían en departamentos. Según la Sentencia C-141 del 2001, el propósito del cambio era el “desmonte gradual del sistema centralizado y de tutela a que venían sometidos estos territorios y [el] reestructurarlos internamente, mediante su adecuación a las nuevas realidades políticas, sociales y económicas del país”; en otras palabras, intentar desmontar el colonialismo interno.

El fallo reseñado indicó que “salvo que exista excepción constitucional expresa, como los territorios indígenas o los distritos especiales o las provincias, en principio toda porción del territorio colombiano debe hacer parte de un municipio”. De esta forma, la Corte dejaba claro que donde existan territorios indígenas no podrá constituirse un municipio o incorporarse un área geográfica a éste. Para cumplir con el mandato constitucional, de elevar a departamentos las intendencias y comisarías, se expidió el Decreto 2274 de 1991, que transformaba los corregimientos intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales, pero como una figura transitoria. La transitoriedad tomó vocación de permanencia, debido a ello, el alto tribunal en la sentencia citada declaró la inconstitucionalidad de las figuras, por lo que no es exagerado afirmar que estas zonas presentes en la Amazonia han estado en un verdadero vacío jurídico desde el mismo año de expedición de la Carta Política, por fuera del orden territorial establecido en ésta.

La Amazonía colombiana se incorporó a la jurisdicción estatal, siguiendo al profesor Germán Palacio, desde la excentricidad y la asincronía; teniéndose hoy, por una parte, bajo la denominación de áreas no municipalizadas una amplia geografía amazónica no cubierta por ninguna de las entidades territoriales de la Constitución Política: el 93 % del departamento de Amazonas, el 59 % de Guainía y el 43 % de Vaupés. Y, de otra parte, formas de organización y gobierno de pueblos indígenas cuyas tierras están tituladas como resguardos, abarcan mayoritariamente a las áreas no municipalizadas y deberían transitar a entidades territoriales indígenas (ETI).

La Ley 1454 del 2011 aunque reconoce la multietnicidad como uno de los principios rectores del ordenamiento territorial no abordó la conformación de las ETI. El parágrafo 2° del artículo 37 de la ley estableció que el Gobierno, garantizando la consulta previa y la participación de los pueblos indígenas, tenía 10 meses para presentar al Congreso el proyecto de legislación especial. Han pasado 10 años. De otra parte, en los marcos legales para la creación de municipios se ha presentado lo que Christian Courtis denomina regresividad normativa, en tanto estos han suprimido derechos alcanzados por los pueblos indígenas asociados a sus territorios. En efecto, el texto original del artículo 9° de la Ley 136 de 1994 permitía excepcionalmente la creación de municipios, “siempre y cuando no se trate de territorios indígenas”. Posteriormente, la modificación introducida al artículo por la Ley 177 de 1994 (art. 2°) estableció que se podría adelantar en estos territorios si media “acuerdo previo con las autoridades indígenas”. Finalmente, la Ley 617 del 2000 (art. 16) eliminó cualquier tipo de salvaguarda asociada a territorios indígenas. La violación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad debe llevar a la Corte Constitucional, en el marco de una demanda en curso (radicado D0014027), a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 16 de la Ley 617 de 2000 y 2° de la Ley 177 de 1994.

Finalmente, la creación de municipios en la Amazonia refleja la dominación colonial aun presente en la sociedad y la institucionalidad. Mientras que la implementación del Decreto Ley 632 del 2018 representa, siguiendo a Guio y Rojas, “la incorporación del pluralismo político-administrativo en la estructura orgánica de la nación”.

A 30 años de la promulgación de la Constitución el ordenamiento territorial implementado normativa y materialmente todavía no refleja el multiculturalismo y la diversidad étnica y cultural de la Carta, lo que puede llevar a que sus promesas sin cumplir se conviertan en expectativas frustradas. Territorios de la Amazonia por fuera del orden político administrativo del 91, la necesidad de legislación orgánica sobre entidades territoriales indígenas, la existencia de normas que vulneran derechos de los pueblos indígenas y el colonialismo interno son temas urgentes por abordar y superar.