Carlos Alberto Zambrano: “La oralidad ha incrementado el trabajo en la Sección Tercera”

 

A pesar de varias medidas tomadas en los últimos años, como el aumento de magistrados y la entrada en vigencia de un nuevo procedimiento, la congestión en la Sección Tercera del Consejo de Estado continúa en una curva ascendente, lejos de disminuir.

 

Carlos Alberto Zambrano, presidente de esa sección, le explicó a ÁMBITO JURÍDICO el panorama actual en materia de inventario de procesos que hoy se tramitan en ese organismo.

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Qué niveles de congestión presenta la Sección Tercera del Consejo de Estado?

 

Carlos Alberto Zambrano: Sea lo primero decir que la Sección Tercera es la que mayor volumen de trabajo y congestión presenta en el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que ante ella se ventilan los temas que mayor conflicto generan en contra de las entidades estatales, es decir, los contractuales y los de responsabilidad extracontractual.

 

Por ser estos temas de gran trascendencia, siempre requieren ser analizados con sumo detalle y ello hizo que, en años anteriores, cuando esta sección estaba integrada por cinco consejeros, se tuvieran unos niveles de producción no muy altos, en cuanto hubo años en los cuales apenas se profirieron algo más de 300 sentencias, mientras que procesos nuevos ingresaban en cantidad superior a los 1.000, 2.000 y hasta más de 3.000, y esta fue la tendencia, sobre todo, entre los años 2002 y 2010.

 

Á. J.: Luego de la creación de las nuevas plazas, ¿qué sucedió?

 

C. A. Z.: En el 2010 se crearon cuatro nuevos cargos de consejeros y el número de sentencias se incrementó, a tal punto que, por ejemplo, en el 2011, se produjeron 1.442, y esa cifra fue aumentando en los años siguientes, hasta llegar a 1.821, en el 2014. Este año, se aspira a un volumen de producción semejante, en todo caso no inferior a las 1.800 sentencias, lo cual indica que, en promedio, se estarán produciendo unas 200 por parte de cada consejero. Sin embargo, estas últimas cifras, que indudablemente muestran un trabajo denodado, se quedan cortas frente a los procesos nuevos, pues, a partir del 2010, ha habido un incremento constante. Ese año llegaron 2.020, en el 2013 sobrepasaron los 3.600 nuevos asuntos y finalizando septiembre del 2015 han llegado 3.405 nuevos expedientes.

 

A lo anterior se agrega que también hay producción de otro tipo de providencias, es decir, de autos interlocutorios y de trámite, los cuales, a la fecha, suman más de 9.200 en toda la sección. Y si miramos la cantidad de procesos actualmente a cargo de esta última, hay 15.044.

 

Á. J.: ¿Qué novedades del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, L. 1437/11) han permitido hacer más eficiente el trabajo de la sección en términos de celeridad?

 

C. A. Z.: La Ley 1437 consagra un trámite para los procesos ordinarios a cargo de la jurisdicción que busca eficiencia y celeridad. Se espera que, con dicha ley, la atención de los procesos sea más oportuna. No obstante, llegar allá es algo que puede tomar años, teniendo en cuenta el gran atraso en la atención de procesos con el régimen anterior, esto es, con el Código Contencioso Administrativo (CCA). Actualmente, más de 13.800 procesos corresponden al sistema anterior y algo más de 1.200 son del CPACA. No podemos olvidar que la Ley 446 de 1998 dispone que todos deben ser fallados, salvo excepciones de ley, en el orden en que ingresan para sentencia.

 

Es decir, la Ley 1437 consagra un sistema que pretende contar con una justicia administrativa más eficiente y oportuna, pues ello es lo que se espera, por ejemplo, de novedades como la implementación de las audiencias, pero la utilidad de estas no se puede ver reflejada en la atención de los procesos anteriores a dicha ley, ya que deben continuar con el sistema anterior.

 

Á. J.: ¿La realidad desbordó las previsiones que se hicieron?

 

C. A. Z.: Entiendo que cuando se estaba elaborando el proyecto que se convertiría en la Ley 1437, se hizo un estimado conforme al cual lo ideal era que un juez no tuviera a su cargo más de 350 procesos; no obstante, la realidad de hoy indica otra cosa, porque, para no ir muy lejos, cada uno de los juzgados administrativos en Bogotá ya sobrepasa o está cerca de los 1.000 procesos con dicha ley.

 

En la Sección Tercera, el tema pareciera no ser tan grave, al menos no por el momento, en la medida en que hay 1.266 procesos con Ley 1437 para nueve consejeros. Pero si se piensa en el panorama descrito, concretamente en el atraso en los procesos con el viejo régimen, fácilmente se podrá entender que el problema es de mejorar tiempos para la evacuación de expedientes, pues es claro que el asunto tiene que ver con el volumen de trabajo a cargo de la jurisdicción contenciosa, en general, y del Consejo de Estado, en particular.

 

Á. J.: Recientemente, la Corte Constitucional señaló que las nuevas medidas cautelares del CPACA han reducido la necesidad de acudir a la acción de tutela. ¿Comparte esa posición?

 

C. A. Z.: Las cantidad de tutelas que se presenta a diario ante la jurisdicción contencioso administrativa no es nada despreciable. Su volumen es muy alto y también desborda la capacidad de trabajo de quienes laboran en el Consejo de Estado. La figura de las medidas cautelares del CPACA aún es incipiente, y no creo, por lo mismo, que ella esté desplazando el uso de la tutela.

 

En el pasado relativamente reciente, esta corporación tuvo que afrontar la atención de más de 300 tutelas por un solo caso, el del actual Alcalde de Bogotá, a pesar de que para ese momento ya estaba vigente la Ley 1437 y en plan de desarrollo o aplicación práctica la institución de las medidas cautelares.

 

Si a lo anterior se suma el hecho de que actualmente se admite la posibilidad de que haya tutelas contra sentencias de altas cortes, fácilmente se podrá entender que la acción de tutela lejos está de disminuir en su uso. Es más, la probabilidad de presentar demandas de tutela contra sentencias de altas cortes, que se supone son órganos de cierre de los procesos judiciales, pareciera estar incrementándose, lo cual, para mi gusto, hace necesario que se haga un análisis detallado, de fondo y muy urgente acerca de que la tutela siga sirviendo como instrumento para cuestionar tales sentencias, pues, si bien es cierto que los magistrados de altas cortes no son infalibles, también lo es que los procesos algún día deben culminar con alguna decisión, buena o mala, pero definitivamente incuestionable.

 

En este momento, en el Consejo de Estado hay cerca de 600 demandas de tutela en trámite, pero a lo largo del año esta corporación ha tenido que atender más de 2.600, muchas de ellas contra sus propios fallos.

 

Á. J.: ¿Qué tanto ha servido la oralidad para descongestionar la sección?

 

C. A. Z.: La Ley 1437 dispuso un plan de descongestión en juzgados y tribunales, para poner fin, en cuatro años, a los procesos iniciados con el CCA. Sin embargo, las estadísticas muestran que el inventario continúa siendo muy alto.

 

El plan ha rendido grandes frutos y el tema en juzgados y en tribunales ha mejorado. Desafortunadamente, la Ley 1437 parece que no tuvo en cuenta que buena parte de aquellos asuntos, concretamente los atendidos en tribunales llegarían, tarde o temprano, en gran cantidad, por apelación o consulta, al Consejo de Estado.

 

Así, la oralidad no ha disminuido el trabajo de la Sección Tercera. Por el contrario, se ha incrementado considerablemente y así continuará en próximos años, primero, por la necesidad de evacuar los procesos iniciados con el CCA y, segundo, porque paralelamente funcionan en los tribunales despachos que atienden procesos del CCA y otros que atienden los del CPACA.

 

Ahora bien, en opinión de muchos, el nuevo sistema oral consagra, en realidad, un sistema mixto, teniendo en cuenta que la demanda y su contestación son escritas y el sistema oral apenas comienza con la llamada audiencia inicial, que se practica después de que se ha surtido el trámite previsto para la contestación de la demanda.

 

Á. J.: Frente a este panorama, ¿tendría alguna responsabilidad la Sección Tercera o la Rama Judicial en términos de gerencia de procesos?

 

C. A. Z.: No creería que se trate de un tema de gerencia de procesos, sino de una realidad innegable y bien distinta a ello, consistente en que es excesiva la cantidad de demandas, muchas de ellas hasta carentes de sentido o de sustento, que se presentan en contra de las entidades estatales, cantidad que no alcanza a ser atendida oportunamente con los recursos humanos disponibles para ello, pues no resulta difícil comprender que mover y fallar más de 15.000 procesos con apenas nueve consejeros resulta bien complicado, en especial si lo que se quiere es mayor celeridad.

 

Á. J.: ¿A qué entidades ha acudido en busca de nuevas soluciones?

 

C. A. Z.: Hace poco, la sección en pleno fue recibida por el Ministro de Justicia, a quien se le puso al tanto de esta situación e, incluso, se le presentó un proyecto de ley relativo a la creación de unas plazas de consejeros de descongestión. Obviamente, esa solicitud debe ser estudiada con detenimiento y en su puesta en práctica deben intervenir otras autoridades como el Ministerio de Hacienda, por sus implicaciones presupuestales, el Presidente de la República y el Congreso. Por tanto, una solución a corto plazo no se vislumbra, pero al menos ya se dio ese primer paso y estamos a la espera de las observaciones al respecto.

 

Á. J.: ¿Qué contiene esa normativa?

 

C. A. Z.: El proyecto contempla la creación de salas de descongestión integradas por magistrados de existencia transitoria, mientras se evacúa el inventario de procesos que determine la Sección Tercera. La otra parte de la solución depende de distintas variables, principalmente de la disponibilidad de recursos, para la atención de las eventuales condenas.

 

Adicionalmente, pudiera pensarse en un modelo conforme al cual el Consejo de Estado se encargue de fallar, por lo menos en su Sección Tercera y sin perjuicio de que algo semejante se haga en otra sección que lo requiera, procesos de mayor envergadura económica, incrementando cuantías para acceder a él por vía de apelación. Pero este tema debe tratarse por aparte, pues comporta ajustes a la Ley 1437, en lo relativo a cuantías.