En Ejercicio
Liliana Estupiñán Achury: “El espíritu descentralizador del constituyente se ha transformado”
15 de Enero de 2013
Los desequilibrios territoriales y la inequidad en la distribución de recursos, bienes y servicios despertaron en la abogada Liliana Estupiñán Achury un interés especial por la descentralización administrativa y la distribución del poder en el territorio.
“Sin duda, el constituyente de 1991 fue consciente de estas desigualdades e intentó transformar las relaciones entre el centro y la periferia, mediante la elaboración de una Constitución más incluyente y “menos centralista”, advierte.
Desde su liderazgo en la Línea de Investigación en Territorio, Descentralización y Democracia del Grupo de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, Estupiñán ha estudiado la evolución, transformación y tendencias de la organización del territorio en Colombia, a la luz del derecho comparado, y ha publicado varias investigaciones en relación con este tema.
ÁMBITO JURÍDICO: ¿Qué ha pasado con el modelo descentralizado que planteó la Carta Política?
Liliana Estupiñán Achury: La Constitución de 1991 consagró un modelo territorial unitario atemperado - expresión utilizada por la Corte Constitucional- por los principios de descentralización y de autonomía territorial. A pesar de ello, en los últimos 20 años, mediante actos legislativos y diversas normas, se ha transformado el espíritu descentralizador del constituyente. Efectivamente, existe una marcada recentralización de la distribución del poder a partir del protagonismo y de la injerencia del Estado central en los territorios. Esto también fue ocasionado por la expedición de diversas normas de control fiscal que permitieron, parcialmente, el ajuste de las finanzas, pero redujeron a la mínima expresión el principio de la autonomía territorial.
Á. J.: ¿Son suficientes los recursos?
L. E. A.: Los escasos recursos con que cuentan las entidades tanto para su funcionamiento como para el cumplimiento de las numerosas obligaciones constitucionales y legales llaman a una urgente reforma tributaria territorial estructural y a la revisión constitucional del Sistema General de Participaciones, que, en mi criterio, al ser modificado, se alejó ostensiblemente del espíritu social y distributivo del constituyente de 1991.
Todo esto coincide con el criterio del ministro de Interior, Fernando Carrillo, expuesto en el siguiente tuit: “Quiero quitarle el freno de mano a la descentralización y desbogotanizar las políticas del Estado. Deuda pendiente de la Constitución de 1991”.
Á. J.: ¿Qué aspectos resalta del proceso de distribución de competencias en las entidades territoriales?
L. E. A.: Sin duda, reconozco algunos esfuerzos normativos en materia de distribución de competencias en cabeza del nivel local e intermedio de gobierno. Estos avances han redundado en la ampliación de la cobertura de prestación de servicios públicos prioritarios a sectores sociales marginales o desprotegidos. Es necesario anotar que el proceso de distribución de competencias se inspiró, en la primera década de la Constitución, en criterios rígidos y de uniformidad territorial, contradictorios con un territorio diverso y heterogéneo, como el colombiano. Las leyes 1454 del 2011 y 1551 del 2012, entre otras, son intenciones incipientes, pero valiosas, de aplicación de los principios de flexibilidad, gradualidad y heterogeneidad territorial, hoy fundamentales para transformar y adelantar el proceso de descentralización conforme con las capacidades institucionales, técnicas y económicas de las entidades territoriales.
Á. J.: ¿Qué se ajusta mejor al país: regiones o departamentos?
L. E. A.: Desde una perspectiva comparada, es factible la concreción de este propósito constitucional sin la supresión del nivel intermedio de gobierno menor, es decir, los departamentos. Los modelos territoriales mayormente descentralizados tienen diversas escalas territoriales con competencias y recursos debidamente establecidos, tasados y delimitados. Hoy, es imposible pensar en la supresión de la figura departamental, a menos que voluntariamente sus habitantes accedan a dicha propuesta, pero también es impensable la no concreción de la región como entidad territorial.
Á. J.: ¿Qué opinión le merece la iniciativa por la Región Caribe?
L. E. A.: El voto caribe y el espíritu regional promovido por la Constitución señalan el camino. La idea es impulsar una entidad territorial que promueva y desarrolle todas las competencias que no puede hacer ni la nación ni el departamento, sin la alianza permanente con sus relativamente homogéneos: una región de estructura flexible que propenda por el desarrollo regional de sus departamentos y la construcción de una descentralización espacial, que aún no se ha probado en Colombia.
La Sentencia C-489 de 2012 de la Corte Constitucional aplicó la figura de la omisión legislativa absoluta, para el caso de las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas. Igualmente, exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso para regular lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y a expedir el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales indígenas.
Á. J.: Un proyecto de ley que acaba de aprobar el Congreso expide un nuevo régimen para las áreas metropolitanas. ¿Cómo le parece este tipo de propuestas?
L. E. A.: La agenda territorial está en pleno desarrollo. De hecho, la Ley 1454 del 2011 estableció que la nueva Comisión de Ordenamiento Territorial deberá elaborar “una propuesta de codificación y compilación de las normas vigentes en Colombia sobre organización territorial y las entidades territoriales”. Esta es la gran tarea. Más que compilación, es necesaria una verdadera sistematización y la construcción de un estatuto de la descentralización. El régimen territorial debe verse de forma integral y armónica. La creación de códigos y códigos a manera de compartimentos estancos no resuelve el vacío legado por el constituyente en materia de organización territorial del Estado.
Liliana Estupiñán Achury
Estudios realizados: abogada y especialista en Derecho Constitucional y en Derecho Administrativo de la Universidad Libre y Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas de la Universidad Externado.
Cargos desempeñados: directora del Centro de Investigaciones de la Universidad Sergio Arboleda y del Grupo de Investigación Estado, Derecho y Territorio de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.
Ocupación actual: profesora asociada de la Universidad del Rosario y Directora de la Línea de Investigación en Territorio, Descentralización y Democracia del Grupo de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia.
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