El arte de negociar tratados internacionales

Juan Carlos Portilla
Profesor de Derecho Internacional
Universidad de la Sabana

En el otoño del 2011 realicé el programa de negociación y resolución de conflictos en la Universidad de Harvard (EE UU) bajo el método de Roger Fisher. La negociación no es un juego de ‘suma cero’ en donde los posibles resultados de esta se dividen con regateo o amenazas. Dice Fisher que al explorar los intereses de las partes de la negociación se pueden expandir resultados creando valor para estas. Tuve clases en la Escuela Fletcher de Leyes y Diplomacia, donde aprendí la teoría de juegos de dos niveles: es un modelo político de negociación entre Estados derivado de la teoría de juegos creado por Robert Putnam (asesor de las cumbres del G7 entre 1976 y 1979). Miremos entonces los aportes de Fisher y Putnam en el arte de negociar en la diplomacia moderna.

Método Fisher

En negociaciones de tratados internacionales o acuerdos de paz lo común es que las partes negocien con base en posiciones (Fisher). Cada lado asume una posición, argumenta a su favor y hace concesiones llegando a un compromiso. Pero esto produce acuerdos ineficientes. El negociador, mientras más aclara su posición y más la defiende contra ataques de la contraparte, más se compromete con ella y “su ego se identifica con su posición”. El rompimiento de las conversaciones entre americanos y soviéticos sobre la prohibición de ensayos nucleares durante la presidencia de Kennedy es ejemplo de negociaciones basadas en posiciones (Fisher). ¿Cuántas inspecciones anuales se permitirían a la Unión Soviética y a EE UU en el territorio de cada uno para investigar el origen de movimientos sísmicos sospechosos? Los soviéticos aceptaron tres. Kennedy insistía en 10 y allí se rompieron las negociaciones. Si se presta atención a las posiciones y no a los intereses de las partes, el resultado es un acuerdo ineficiente.

Para Fisher, la solución es una negociación basada en principios. Se resume en estos puntos: separar las personas del problema y concentrarse en los intereses de las partes y no en sus posiciones. Tener una variedad de posibilidades antes de pactar acuerdos y se deben basar en criterios objetivos e independientes de la voluntad de las partes. Un ejemplo del modelo Fisher es el tratado de paz entre Egipto e Israel de Camp David (1978). Israel había ocupado el territorio egipcio de la península del Sinaí desde la Guerra de los Seis Días (1967). Cuando Egipto e Israel se reunieron en 1978 para negociar una paz sus posiciones eran incompatibles. Israel no quería tanques egipcios en la frontera listos para cruzar en cualquier momento. Egipto quería el Sinaí, que le había pertenecido a Egipto desde los faraones. El presidente egipcio y el primer ministro israelí aceptaron un plan que devolvía el Sinaí a Egipto y la seguridad a Israel a través de la desmilitarización de áreas del Sinaí. La bandera egipcia ondearía en el Sinaí, pero sin sus tanques frente a Israel (Fisher).

La teoría de juegos de dos niveles en la diplomacia: 

Este modelo se usa para negociar acuerdos comerciales, discutir temas de interés mundial o para la cooperación internacional. Los negociadores de gobiernos se enfrentan a dos juegos simultáneos: internacional y nacional. A nivel internacional, el Gobierno busca un acuerdo con otro país en relación con el tema de interés sujeto a negociación. A nivel nacional, los grupos de interés (capturadores de rentas) como gremios, sindicatos y partidos políticos presionan al Gobierno para que adopte políticas favorables a sus intereses. El negociador principal absorbe la preocupación de estos y construye coaliciones con ellos para buscar maximizar los intereses internos en el proceso de negociación internacional y minimizar impactos contrarios al interés del país contraparte en la negociación. Dice Putnam, los acuerdos internacionales solo se logran cuando hay una comunión entre los intereses nacionales (definidos por la negociación interna entre el gobierno y los grupos de interés) de un país frente a los intereses de la contraparte en el proceso de negociación. El proceso político de ratificación dentro de las partes se llevaría sin mayor oposición, ya que estas cuentan con las mayorías en sus países para tales efectos. 

Los grupos de interés de una nación pueden afectar la capacidad de los gobiernos al negociar tratados internacionales. En este escenario, los negociadores de un país (donde no existen acuerdos con grupos de interés para garantizar el proceso de ratificación o que existan situaciones socioeconómicas adversas-) expresan sus limitaciones a la contraparte con el fin de posponer la agenda hasta cuando estos logren los consensos internos o las condiciones socioeconómicas mejoren. La ausencia de consensos internos o existencia de situaciones socioeconómicas adversas pueden ser utilizados por el jefe de estado y el equipo diplomático del país como estrategia para maniobrar las presiones de la comunidad internacional sobre el tema de interés sujeto a negociación. Un ejemplo de lo anterior fue la estrategia del presidente estadounidense Jimmy Carter durante las negociaciones sobre temas energéticos en la cumbre del G7 celebrada en Bonn (Alemania) en 1978. Carter enfrentaba la presión de sus homólogos de reducir la dependencia estadounidense del petróleo y, al mismo tiempo, enfrentaba problemas socioeconómicos en su país, debido a la crisis energética de los años setenta. Con el fin de maniobrar las presiones de Europa y Japón durante la cumbre, Carter ofreció en las negociaciones su famosa frase: “Cada uno de nosotros ha tenido cuidado de no prometer más de lo que podemos cumplir”.  

Conclusión

El arte de negociar tratados internacionales debe fundamentarse en criterios objetivos. Fisher y Putman ofrecen dos escenarios para tener en cuenta por parte del gobierno. La Cancillería debería hacer su trabajo con base en un modelo basado en principios y no bajo las posiciones ideológicas del presidente de turno. De otra manera, a Petro no le seguirán prestando atención en Naciones Unidas.