Una reforma tributaria más, coyuntural y contradictoria

Eleonora Lozano Rodríguez

Decana de la Facultad de Derecho Universidad de los Andes

Doctora en Derecho y magistra en Economía

Recientemente, fui invitada por la Cámara de Comercio de Bogotá y el diario Portafolio a un foro sobre el impacto del proyecto de inversión social –reforma tributaria– en el sector empresarial. Precisé en el evento que no necesariamente lo positivo o negativo para este sector es lo mejor o peor para el bienestar colectivo, pues depende del comportamiento estratégico de múltiples actores (Gobierno, Congreso, personas naturales, empresas).

En cuanto a los aspectos positivos para el sector empresarial, resalté algunos “beneficios” tributarios –pocos, de los cuales pueden considerarse verdaderos “incentivos”– que se crean o mantienen. Dentro de los que se “crean”, se encuentran el incentivo monetario para los empresarios que generen nuevos empleos, así como la menor tarifa de retención en la fuente para las empresas que realicen inversiones de portafolio del exterior (del 5 % al 0 %). 

Respecto de los que se “mantienen”, se encuentra la exención especial de los días sin IVA y el descuento de este impuesto en activos fijos productivos. Por su parte, el proyecto “extiende” la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal (diciembre, 2021); la exención de IVA para la prestación de los servicios de hotelería y de turismo (diciembre, 2022); la exención del pago de la sobretasa o contribución especial en el sector eléctrico para las empresas prestadoras de servicios turísticos (diciembre, 2022) y el plazo de constitución de sociedades para las actividades de economía naranja (diciembre, 2022).

En cuanto al impacto en el bienestar colectivo, algunos de estos beneficios tributarios, como los comúnmente denominados “días sin IVA” son puro “gasto tributario”, es decir, menor recaudo estatal sin el propósito de incentivar alguna actividad que genere un rédito social. En consecuencia, se requieren estructuras tributarias planas, con incentivos excepcionales proinversión y con evaluaciones periódicas, para lograr esquemas tributarios más equitativos, progresivos y eficientes. De esta manera, muchos de los “incentivos” que se mantienen o extienden requieren de revisiones constantes para determinar si sus beneficios superan los costos sociales de implementación. 

También es “positiva” –para el empresariado y la sociedad– la inclusión de medidas antielusión, como aquella por la cual la Dian determinará tanto los obligados a suministrar información en cumplimiento de compromisos internacionales, así como el tipo de información, y, también, el necesario uso por parte de los notarios –so pena de incurrir en sanciones– del sistema de georreferenciación para la estimación de la renta bruta en la enajenación de inmuebles a valor comercial. Así mismo, resulta “aparentemente” positiva la determinación oficial del impuesto sobre la renta mediante facturación, que sirve como título ejecutivo para lograr un proceso de discusión y cobro “expedito”, pero sus bondades dependerán de la internalización de las asimetrías de información de la administración, así como del diseño de un proceso garantista para el contribuyente.

Pese a lo anterior, y como ha sido una constante en las últimas reformas tributarias, surgen mensajes contradictorios para la “cultura tributaria” al “crear” para el año 2022 –nuevamente, pues ya la historia demuestra su existencia pasada– el impuesto de normalización tributaria a la tarifa reducida del 17 %, que disminuye en un 50 %, si las empresas reparten sus recursos en Colombia con vocación de permanencia. Además, ya se vislumbra en el debate de esta reforma la inclusión de las tradicionales “amnistías”, como las contempladas en la proposición aditiva presentada por el senador Horacio José Serpa, aprobada por las comisiones conjuntas –terceras y cuartas– en primer debate (nuevas terminaciones por mutuo acuerdo y conciliaciones contencioso administrativas transitorias).

Las anteriores medidas pueden, en el corto plazo, incentivar un mayor recaudo, pero a largo plazo atentan contra la “cultura tributaria”, “la equidad” y la “eficiencia” recaudatoria (C. Const., Sent. C-551/15, M. P. Mauricio González). Como he insistido en otras columnas, debemos apostarles a mecanismos permanentes y no transitorios de solución de controversias, como el arbitraje y la conciliación en materia tributaria.

Finalmente, el sector empresarial puede ver como negativo el incremento tarifario del impuesto sobre la renta del 31 % al 35 % a partir del 2022, lo cual implica que desaparece la reducción gradual tarifaria al 30 %, en el 2022, que estaba prevista en la anterior normativa, así como la reducción del descuento del ICA en renta del 100 % al 5 %.  

Sin embargo, el proyecto no toca regulaciones tarifarias previamente establecidas, como las de los dividendos, zonas francas, megainversiones, empresas de hotelería y régimen simple. Al respecto, falta una discusión “colectiva”, debidamente soportada en lo técnico, sobre la progresividad del régimen tarifario en renta para las diferentes modalidades de empresas, sus actividades y capacidad contributiva. Además, el constante cambio normativo en tarifas afecta la seguridad jurídica de la inversión en nuestro país.

En general, se trata de una reforma más, coyuntural y “contradictoria” en lo ético. No existe estructuralidad en las propuestas y, pronto, nos veremos abocados a nuevos trámites legislativos en materia tributaria. Ojalá, este futuro próximo no sea más de lo mismo.