Reforma tributaria 2014: coyuntural y sin estructura

Juan Camilo Serrano Valenzuela

Exsubdirector de Impuestos Nacionales y asesor tributarista

Especial para ÁMBITO JURÍDICO

 

La reforma tributaria aprobada por el Congreso de la República finalizando el año pasado (L. 1739/14) ha sido una nueva oportunidad que desaprovecha las inmejorables circunstancias para restaurar, organizar y simplificar el sistema tributario, cada día más complejo, inequitativo e ineficiente.

 

Una iniciativa que no tuvo un debate real en las sesiones plenarias, pues su aprobación en bloque en 24 horas en cada una de las cámaras dejó claro que la capacidad de gestión gubernamental, en materia tributaria ante el Legislativo, hubiera permitido hacer una formulación técnica de  algunos aspectos del sistema, para corregir errores y modernizar la tributación, sin obstáculos ni debates, más allá de la concertación con gremios económicos y sectores productivos, a puerta cerrada.

 

En resumen, la reforma aprobada contiene aspectos meramente recaudatorios y unos pocos elementos que buscan corregir errores del sistema, pero no hay una visión de política tributaria, ni elementos que contribuyan al cumplimiento de los preceptos constitucionales de aquel.

 

Impuestos

Ante la necesidad de generar ingresos adicionales, se crearon los ya tradicionales impuestos al patrimonio y sobretasas de renta en forma del denominado impuesto sobre la renta para la equidad (Cree), que no por denominarse de manera diferente puede entenderse que se trata de temas novedosos.

 

El impuesto a la riqueza, por ejemplo, no es otra cosa que un gravamen al patrimonio, con algunos ajustes que permiten mayor equidad, como la de gravar patrimonios poseídos en Colombia que son de propiedad de extranjeros no residentes, lo que, al menos, los pone en igualdad de condiciones a las de los residentes, en el cumplimiento del deber constitucional de contribuir con las cargas públicas.

 

La sobretasa del Cree para las utilidades fiscales superiores a 800 millones de pesos es una manera de establecer impuestos sobre rentas reales y no sobre activos que, no obstante su mejor presentación técnica, no deja de ser un gravamen regresivo, en la medida en que su contribución es proporcional a cargo de la totalidad de los socios de empresas gravadas, sin considerar la verdadera capacidad de pago que dichos socios pudieran tener.

 

Así mismo, esta sobretasa tendrá un importante efecto en la caja de los contribuyentes, si consideramos que, para el año 2015, será imperativa (como el pago del impuesto sobre la renta y el Cree que se causó por el año 2014) y deberá pagarse el impuesto a la riqueza decretado para el 2015, además de anticipar la sobretasa de Cree, circunstancia que se repetirá en los años 2016 y 2017. Esto afecta la posibilidad de inversión y crecimiento de las empresas en esos periodos.

 

Era una buena oportunidad para gravar dividendos, estableciendo tarifas que, agregadas, permitieran distribuir de una manera más progresiva los impuestos a cargo de sociedades y de socios, sin aumentar la presión tributaria. Esto se ha convertido no solo en una necesidad técnica, sino que, finalmente, se impondrá en nuestro sistema, si verdaderamente queremos acudir a las buenas prácticas recomendadas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

 

Personas naturales

En relación con las personas naturales, se mantiene la intención, ya evidente en la pasada reforma tributaria, de establecer mecanismos que hagan más gravosa la tributación por rentas de trabajo sobre las rentas de capital. Así, se fortalecieron los sistemas especiales de determinación, como el Sistema Alternativo Mínimo Simplificado, limitando los valores de ingresos máximos para acudir al impuesto mínimo alternativo simplificado (IMAS), y se modificó el régimen ordinario del impuesto sobre la renta para personas naturales calificadas como empleados, a quienes se limita la inclusión de costos y gastos asociados a su actividad productiva, a cambio de una exención del 25 % de sus ingresos, como si tuvieran igual condición económica que los asalariados.

 

No tiene razón alguna establecer un tratamiento igual de asalariados con profesionales independientes y prestadores de servicios, ya que estos últimos se encuentran obligados a establecer infraestructuras productivas que generan costos y gastos, como imperativo para la generación de sus rentas, lo que no deben hacer los asalariados, cuya estructura de costos se encuentra a cargo de sus empleadores, para quienes sí constituye costo el mantenimiento y operación de esa infraestructura.

 

Evasión fiscal y amnistías

En materia de lucha contra la evasión fiscal, se optó por estrategias que, independientemente del éxito que hubieren tenido en ocasiones anteriores, no puede esperarse recaudación similar en el 2015, pues se trata de mecanismos que se desgastan y desestimulan el cumplimiento voluntario, como la transacción de procesos administrativos (terminación por mutuo acuerdo), las conciliaciones de procesos contenciosos o las amnistías de intereses, capitales y obligaciones formales.

 

En cuanto a los primeros mecanismos, es muy reciente la pasada amnistía de procesos judiciales y administrativos aprobada en la Ley 1607 del 2012, y quienes tenían la pretensión de optar por este mecanismo excepcional de terminación de procesos ya lo hicieron. Así, se limitó, en esta ocasión, solamente a nuevas investigaciones que, además, son muy escasas en número. Se trata de un beneficio muy poco atractivo para renunciar a la posibilidad de discutir con la administración las razones por las cuales no se adoptó la corrección voluntaria, con la reducción de las sanciones que ofrece la legislación permanentemente.

 

El impuesto complementario de normalización tributaria no es otra cosa que una manera de presentar la declarada inexequible amnistía de patrimonios, mecanismo aprobado en normas anteriores sin éxito en el proceso de control constitucional, que tercamente ha sido aprobado nuevamente por el Congreso, disfrazado de un impuesto diferente, con presentación distinta, pretendiendo vestir de seda a la mona del refrán, llamada amnistía patrimonial.

 

Otra amnistía recurrente en nuestras casi anuales reformas tributarias es la reducción de intereses de mora, que, en esta ocasión, es del 80 % de los causados hasta la fecha del pago. Esta sí parece ser una medida atractiva para aquellos morosos que, desde hace años, han venido incluyendo en su planeación la financiación de operaciones e inversiones con la mora impositiva, que les resulta bastante más económica que acudir al sector financiero, debido a las recurrentes amnistías de intereses.

 

Puntos positivos

Pero no todas las disposiciones de la ley tributaria del 2014 son negativas en un todo. Determinar con claridad los procedimientos de investigación, determinación y discusión aplicables por la Unidad de Gestión Patrimonial y Parafiscales, intentando ofrecer garantías procesales y mecanismos efectivos de defensa ante los abusos que durante los últimos dos años ha venido cometiendo esa unidad, era imperativo y necesario.

 

El aplazamiento de la obligación de realizar los pagos mediante sistemas asociados al sistema financiero resulta apenas oportuno ante las difíciles condiciones que tienen que afrontar beneficiarios de los pagos, cuyo acceso al sistema es limitado o la cobertura del sistema que no siempre responde a las necesidades exigidas por una norma tan ambiciosa.

 

Devolución del IVA

No resulta clara, por otra parte, la motivación de la eliminación del reintegro de los dos puntos del IVA para pagos realizados con tarjetas de crédito o débito, que buscaba, precisamente, estimular la bancarización y la utilización de medios electrónicos para realizar las transacciones. Si la eliminación se produjo como una respuesta al limitado efecto de este estímulo, se justifica la medida. No obstante, el Gobierno sostuvo, en la exposición de motivos, que el mecanismo ya cumplió su objetivo, como si hubiera sido concebido para obtener un resultado temporal.

 

La devolución de los dos puntos de IVA buscaba mantener información permanente sobre las transacciones realizadas por los cuentahabientes y facilitar los procesos de fiscalización y control. Nunca la obtención de información para investigaciones tributarias cumple totalmente su objetivo, pues la nueva es útil permanentemente. Al contrario, sí cumplió su objetivo: la obtención de información constante, que, por sí sola, justifica mantener la medida.

 

Otra cosa es la dificultad observada en los últimos años para hacer efectiva la devolución y el control de los dos puntos del IVA, ya que, en opinión del Gobierno, la complejidad operativa del control justifica la eliminación del beneficio. Esa fue, aparentemente, la razón verdadera de la derogatoria. Aunque no se justifica la eliminación de mecanismos que han cumplido su objetivo por dificultades operativas, como acepta la exposición de motivos, se entiende la decisión, en la lógica adoptada muchas veces por la administración de “archívese por difícil”, tan oportuna como perversa.

 

No fue el 2014 el año de la tan esperada reforma tributaria estructural, pero no perdemos la esperanza de que la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada por la Ley 1739 del 2014, plantee modificaciones estructurales al sistema, que permitan ajustarlo a las nuevas necesidades técnicas y económicas que requiere nuestro país, para presentar un proyecto que cuente con la verdadera voluntad política de estructurar adecuadamente el sistema tributario colombiano, tan desvencijado y confuso.