Caducidad de la facultad sancionatoria del Estado: el galimatías jurisprudencial y sus implicaciones prácticas en el litigio administrativo

Andrés Ávila

Correa Abogados

 

Derivada directamente del ius punendi estatal, la potestad sancionadora de la administración consiste en la aplicación regulada de medidas represivas por parte de las múltiples autoridades administrativas frente a los particulares (administrados) y a los servidores públicos cuando quiera que estos incurran en acciones que afecten el ordenamiento jurídico.

 

Por supuesto, esta capacidad sancionatoria del Estado se encuentra sometida a una serie de principios y límites, los cuales han sido fijados por abundante jurisprudencia constitucional bajo los cuales se rescatan los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso, proporcionalidad e independencia de la sanción¹.

Además de los principios antes enunciados, existe otra figura que atañe al tiempo en el cual las autoridades estatales están facultadas para imponer dichas sanciones. Me refiero por supuesto al fenómeno jurídico de la caducidad.

 

Dependiendo de la fecha de ocurrencia del hecho que da inicio al acto administrativo sancionatorio, la caducidad se encuentra regulada en dos normas:

 

1. Si la actuación administrativa inició antes del 2 de julio del 2012², entonces se aplica el art. 38 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo o CCA), que establece:

 

“Artículo 38. Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

 

2. Si la actuación administrativa inicia con posterioridad al 2 de julio del 2013 se debe aplicar el art. 52 del CPACA, que dispone:

 

“Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

 

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.”

 

Los lectores ya pueden advertir las profundas diferencias en relación al asunto regulado, las cuales se resumen en que:

 

1. Se fija a la administración proferir y notificar el acto sancionatorio primigenio contados los tres años de la ocurrencia del hecho u omisión;
2. Se fija como plazo límite de un año para resolver los recursos de la vía gubernativa y
3. Se establecen otras normas en relación a asuntos particulares como ocurrencia de la conducta continuada y la prescripción del acto administrativo.

 

Si bien el mencionado art. 52 de la Ley 1437 del 2011 pretende acabar con la indeterminación y generalidad del art. 38 del CCA, fijando como punto la tesis intermedia del Consejo de Estado en relación con la caducidad, como veremos más adelante, existen a su vez incontables demandas y procesos administrativos iniciados bajo la vigencia del art. 38 del CCA, los cuales no han tenido jurisprudencia pacífica por parte del Consejo de Estado en relación a la fecha final para imponer las respectivas sanciones.

 

Para estos casos, la práctica jurídica ha demostrado que no existe aun una sola posición que permita unificar los diversos criterios jurisprudenciales, lo que genera una problemática para nosotros los abogados litigantes, e incluso para la administración. Veamos por qué:

 

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha defendido diversas interpretaciones acerca de la forma de contabilización del término de caducidad de tres (3) años establecido en el art. 38 del CCA, puntualmente sobre el momento en el que se entiende ejercida la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas.

Efectivamente, las secciones de esta corporación ofrecieron tres tesis según las cuales las autoridades deben:

 

1. Tesis laxa: expedir el acto administrativo sancionatorio;
2. Tesis intermedia: proferir dicho acto administrativo y notificarlo
3. Tesis estricta: emitir la decisión principal, notificarla, resolver los recursos formulados y notificar al recurrente.

 

En términos prácticos, esto equivale a no tener la certeza si dentro del término de tres (3) años la administración únicamente tiene que expedir el acto administrativo sancionatorio para que no opere la caducidad; o si, por el contrario, dentro del mismo término la administración debe surtir y notificar la resolución que resuelve los recursos contra el acto administrativo sancionatorio. Por su parte, el operador judicial quedaría en absoluta libertad de adscribirse a cualquiera de las tesis anteriormente nombradas.

 

Ante la evidente falta de unificación de los criterios jurisprudenciales con relación a la caducidad contenida en el art. 38 del C.C.A., cabe preguntarse ¿cuáles son las implicaciones que esto tiene sobre la práctica jurídica?

 

Pues bien, este asunto es susceptible de ser analizado desde dos puntos de vista. Por un lado se encuentran las consecuencias negativas sobre los principios y derechos fundamentales que regulan la función pública de la justicia, mientras que por el otro lado se abre una oportunidad a las partes procesales de sustentar con múltiples argumentos vinculantes su posición jurídica en una disputa administrativa en la que se alegue la caducidad. Esto, por supuesto, dependiendo de la calidad de accionante o accionado que ostente la parte.

 

Por el lado negativo, encontramos serias afectaciones a los derechos de igualdad, por cuanto a que casos con hechos y fundamentos jurídicos similares podrían ser definidos de forma disímil; una directa violación al principio de seguridad jurídica, en tanto que la aplicación del derecho se condicionaría a la tesis favorecida por el operador judicial de turno. A su vez, se presentaría la violación al derecho fundamental al debido proceso en sus múltiples implicaciones, por los motivos anteriormente nombrados.

 

De otro lado, cabe anotar que la división en las tesis desarrolladas por el Consejo de Estado abre la posibilidad a las partes de invocar jurisprudencia vinculante a su favor, indistintamente de la parte a la que representen.

 

Para ilustrar lo anterior pongo el ejemplo de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra una resolución sancionatoria emitida por cualquier autoridad estatal con los siguientes supuestos fácticos hipotéticos:

 

1. Fecha del hecho de da origen al acto administrativo sancionatorio: 3 de abril del 2010.

 

2. Fecha de expedición del acto administrativo sancionatorio: 1 de abril del 2013.

 

3. Fecha de notificación del acto administrativo que resuelve los recursos impuestos contra el acto administrativo sancionatorio: 3 de mayo del 2013.

 

La parte accionante, atendiendo las particularidades del caso, tendría que favorecer la tesis estricta del Consejo de Estado, por medio de la cual en los términos de tres años se debe notificar la resolución que resuelve la vía gubernativa. En el caso planteado, operaría la caducidad bajo la tesis estricta, pues la administración tendría que haber resuelto los recursos presentados hasta el día 3 de abril del 2013.

 

Por su parte, a la parte accionada, que en este caso corresponde a la entidad administrativa, le favorecería sustentar la tesis laxa del Consejo de Estado, bajo la cual es suficiente la expedición del acto administrativo sancionatorio antes del término de los tres años de ocurrencia del hecho que dio origen al acto administrativo sancionatorio, para evitar que opere la caducidad.

 

En cualquier evento, la decisión correspondería al juez o magistrado de turno, quien, en ejercicio de su independencia judicial, fallará de acuerdo con la tesis del Consejo de Estado de su preferencia.

 

Dentro de todo, en nuestra experiencia como oficina litigante hemos evidenciado que se ha abierto una oportunidad al apoderado de la accionante de sustentar posiciones vinculantes en favor de su representada que incrementa la prosperidad de las pretensiones en un proceso de nulidad y restablecimiento donde se alegue la caducidad.

 

1 Para más desarrollo jurisprudencial constitucional acerca de los límites y principios de la facultad sancionatoria del Estado, se puede consultar: (i) Corte Constitucional Sentencia C-412 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos; (ii) Sentencia C-616 de 2002, reiterado en Sentencia C-595 de 2010, C-089 de 2011 y C-748 de 2011.

 

2 Fecha de entrada en Vigencia de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” Art. 308.