Más equidad, información y cultura tributaria

Eleonora Lozano Rodríguez

Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

Abogada, economista y magistra en economía de la Universidad de los Andes

Doctora en Derecho de la Universidad de Salamanca

 

El ámbito tributario es uno natural “de mercado”, en el que cabe el uso de conceptos y herramientas económicas para aproximarse y comprender los fenómenos jurídicos. No podemos desconocer, sin embargo, que la hermenéutica tributaria, es decir, la interpretación y la aplicación de las normas que regulan los tributos y sus procedimientos, también es esencial para analizar el comportamiento económico de los agentes en los mercados. Esta comprensión interdisciplinar, al menos en lo fiscal, llevaría a mejores políticas públicas económicas y a un mejor derecho.

 

No obstante, quedan muchas zonas por explorar en la investigación jurídico-tributaria. Es así como, por ejemplo, recientemente las obras de Piketty (2013 y 2015) y de Saez & Zucman (2019) nos llevan a reflexionar sobre las inequidades en los sistemas tributarios a nivel global. Sus estimaciones cuantitativas nos permiten ver con mayor claridad estos fenómenos y la necesidad global de diseñar políticas fiscales redistributivas.

 

Piketty realiza mediciones internacionales de la inequidad en la distribución de los ingresos laborales, la propiedad del capital, los patrimonios y las herencias, y evalúa cómo a través de los impuestos puede realizarse una redistribución justa y eficaz. Concretamente, centra sus propuestas en la reformulación del impuesto progresivo sobre los ingresos, así como en el establecimiento de un impuesto mundial sobre el capital (2013 y 2015).

 

Por su parte, Saez & Zucman concluyen, en su libro titulado The triumph of injustice. How the rich dodge taxes and how to make them pay (2019), que, gracias a la competencia tributaria a nivel global, a la elusión tributaria y a la ostensible disminución de impuestos en EE UU promovida por el gobierno de Donald Trump, “los multimillonarios han pagado menos impuestos que los trabajadores del acero, los maestros de escuela y los jubilados”.

 

Por lo anterior, los autores proponen desarrollar nuevas instituciones fiscales y formas de cooperación para lograr una “justicia fiscal global” (p. xi y xii) y concretamente: “… elimina los impuestos de venta regresivos y arcaicos (pero mantiene los impuestos específicos, que recaen principalmente sobre la gasolina, el alcohol y el tabaco). Esta reforma está financiada por impuestos adicionales sobre los ricos (impuestos progresivos sobre la riqueza, impuestos sobre la renta más progresivos e impuestos mejorados sobre las corporaciones) y un impuesto nacional sobre la renta, más justo y amplio que un IVA” (p. 191).

 

Ausencia de cifras

 

En nuestro contexto, no tenemos cifras que demuestren la disparidad contributiva ni, mucho menos, recomendaciones serias para mitigarla. De esta manera, sería útil conocer, por ejemplo, cuáles son los contribuyentes que se favorecen en Colombia de los múltiples beneficios fiscales existentes, tanto a nivel nacional como subnacional, con el consecuente gasto tributario estimado, así como sus niveles de ingresos y patrimonio.

 

También sería bueno saber quiénes se están beneficiando de las condonaciones de sanciones e intereses por deudas tributarias por concepto de conciliaciones y terminaciones de mutuo acuerdo, así como de las inequitativas prebendas de las mal denominadas “normalizaciones tributarias” (mejor “amnistías disfrazadas”), todas estas contempladas de manera temporal y constante en las últimas reformas tributarias. 

 

Recientemente, junto con Paola Henry Manrique, en working paper para Fescol, analizamos el estado actual de la información tributaria, su reserva y el derecho a su acceso en Colombia, a partir de un estudio de la normativa vigente, las tendencias jurisprudenciales y el derecho comparado.

 

Para tal fin, retomamos el caso reciente mexicano, en donde el Centro de Análisis e Investigación Mexicano Fundar logró, tras cuatro años de litigio, que el Servicio de Administración Tributaria le entregara “parcialmente” una información relativa a condonaciones y cancelaciones de impuestos y otros créditos fiscales en el periodo 2007–2015. Lo anterior por cuanto aún existen  201 contribuyentes que presentaron amparos para que no fuera revelada la información relacionada con condonaciones de impuestos que el Estado mexicano había realizado a 7.885 personas naturales para el periodo 2007-2015[1]. Sorprende no solo la suma condonada (274.000 millones de pesos mexicanos), sino que una cuarta parte de estos recursos favoreció solo a 10 contribuyentes. 

 

El caso colombiano

 

¿Qué pasaría en Colombia si esta información fuera solicitada a la Dian?  Este es uno de los desafíos del análisis económico del derecho tributario, es decir, contar con información veraz para poder realizar políticas fiscales redistributivas en nuestro país.

 

Otro de los retos sería evaluar y medir los mensajes contradictorios a los contribuyentes en las últimas reformas tributarias que han consagrado y “aparentemente” fortalecido, desde lo normativo, diferentes instrumentos de control a la evasión y elusión fiscal (ver leyes 1607/12, 1819/16 y 1943/18).

 

De esta manera, la Ley 1819 del 2016 introdujo mayores controles al régimen tributario de las entidades sin ánimo de lucro, estableció un nuevo régimen de entidades controladas del exterior, reguló desde lo tributario los pagos en efectivo, modificó la débil cláusula general antiabuso creada en la Ley 1607 del 2012, endureció la pena del delito de omisión del agente retenedor y creó un tipo penal de omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes. Este último podía extinguirse si se corregía la declaración y se pagaban las obligaciones tributarias.

 

Por su parte, la Ley 1943 del 2018 también incluyó varias medidas antiabuso, especialmente en el impuesto sobre la renta (determinación de la renta bruta en la enajenación de activos, ventas indirectas, regla de subcapitalización, procedencia de impuestos descontables y costos o gastos deducibles con factura electrónica, entre otras), y estableció la responsabilidad solidaria con el contribuyente para el pago del tributo cuando las personas “hayan sido parte” en negocios con propósitos de evasión o de abuso o cuando “custodien, administren o de cualquier manera gestionen” activos o vehículos utilizados por sus partícipes con propósitos de evasión o abuso.

 

Así mismo, esta norma modificó el delito de omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, endureciéndolo, al determinar unos rangos en los que no es posible extinguir la acción penal (cuando el mayor impuesto a cargo era superior a 8.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes) y creó el delito de defraudación o evasión tributaria con su posible extinción en igual rango. 

 

Modificación de delitos

 

Finalmente, la Ley 2010 del 2019, además de ratificar algunas de las normas ya señaladas, modificó sustancialmente los delitos de omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes y de defraudación tributaria. Además de extenderlos al impuesto complementario de ganancias ocasionales, eliminó las sanciones administrativas antes previstas, dejando únicamente aquellas de privación de la libertad, donde para extinguirlas únicamente es factible hacerlo si el contribuyente corrige “dentro del término previsto en el Estatuto Tributario”.

 

Así, por una parte, se invita al cumplimiento tributario vía sanción o penalización (típico análisis económico del derecho tradicional) y, por la otra, se introducen “amnistías tributarias temporales”, como es el caso de las conciliaciones y terminaciones por mutuo acuerdo, que, a corto plazo, pueden incentivar un mayor recaudo, pero, a largo plazo, atentan contra la “cultura tributaria”, “la equidad” y la “eficiencia” recaudatoria[2]. Para ahondar más la problemática, las últimas reformas han contemplado normalizaciones tributarias con cómodas tarifas para aquellos contribuyentes que han omitidos activos, declarado pasivos inexistentes o valorado activos por debajo de los montos comerciales.

 

¿Podremos cuantificar hacia futuro la eficacia de todos los anteriores instrumentos antiabuso? ¿Cuánto ha recaudado de más el gobierno por estas medidas? ¿Cuánto ha dejado de recaudar por las amnistías tributarias? ¿En qué proporción se ha minado la cultura tributaria? Deberíamos lograr obtener, como lo hacen Piketty y Saez & Zucman, información tributaria oportuna y vigente para analizarla con herramientas económicas y proponer, desde el derecho, una normativa realmente equitativa y progresiva.

Todos los anteriores debates deberían permear nuestra próxima reforma tributaria.

 

Bibliografía:

 

- Lozano, Eleonora, y Manrique, Paola Henry. La información tributaria y el derecho a su acceso. Bogotá, Friedrich Ebert Stiftung, 2020.

 

- Piketty, Thomas. Le capital au XXI^e siècle. Paris, Éditions du Seuil, 2013. 

 

- Piketty, Thomas. L’economie des inégalités. Paris, Éditions La Découverte, 2015.

 

- Saez, Emmanuel, y Zucman, Gabriel. The triumph of injustice. How the rich Dodge taxes and how to make them pay. New York, W.W. Norton & Company Ltd, 2019.