Diagnóstico y retos de la reforma a los regímenes pensionales
08 de Noviembre de 2019
Hernando Torres Corredor
Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional de Colombia
En el debate aperturista de los años noventa, se rompió el monopolio que tenía el Estado sobre el sistema de seguridad social y se creó un sistema dual de pensiones, cuyas reglas se establecieron en la Ley 100 de 1993, así como el sistema de “empresarización” de los servicios de salud. Hoy, los regímenes pensionales de prima media y de ahorro individual con solidaridad diseñados enfrentan grandes desafíos.
En materia pensional, se abrirían las puertas para interrogantes sobre la caracterización de los regímenes administrados por el Estado y por los fondos pensionales, subrayando que la naturaleza de los recursos de la seguridad social son públicos, situación que es advertida por la Corte Constitucional, al calificarlos como “recursos parafiscales”, dado que no se incorporan al Presupuesto General de la Nación, pues tienen una destinación específica.
Lo anterior conduce a aclarar que es inapropiado hablar en Colombia de pensiones privadas. Por ello, sería conveniente precisar que existe gestión pública y privada de unos recursos de naturaleza pública, los cuales han de ser gobernados según lo establecido en la Constitución Política, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, “garantizando a todos los habitantes del derecho irrenunciable de la seguridad social” (C. P., arts. 48 y 365 y demás normas legales y constitucionales).
Los regímenes
Este sistema jurídico configurado por el legislador estructura dos regímenes con enfoques diferentes. En primer lugar, está el aseguramiento social, expresado en el régimen de prima media con prestación definida, basado en el principio de solidaridad intergeneracional. En segundo lugar, el aseguramiento de mercado, previsto en el régimen de ahorro individual, bajo el mecanismo de cuentas individuales, producto del ahorro de los trabajadores. Este modelo paralelo ha causado tratos diferentes en la estructura de los regímenes pensionales.
Sin embargo, Robert Castel, en el texto La inseguridad social (2004), señala que la pensión no es una medida de asistencia, sino más bien un derecho construido a través del trabajo, en donde “los miembros de la sociedad salarial han tenido activamente acceso a la propiedad social que representa un homólogo de la propiedad privada, una propiedad para la seguridad”.
Así, la propuesta de analizar el fenómeno pensional desde el enfoque de derechos nace de la idea normativa de la sociedad de ciudadanos y de la igualdad (Cepal, 2006-2007). El acceso de los trabajadores a la seguridad social -pensiones- es parte de un derecho fundamental y, por ello, deber verse como un mandato de maximización de alta prioridad, tanto para las sociedades del trabajo, asalariadas o no, como para el Estado, cuyo papel central debe ser el de ejercer la función de redistribución, en una sociedad profundamente desigual, catalogada por el Banco Mundial con un coeficiente de Gini de 0,53 (2016).
Déficit de gobernanza y baja cobertura
Si el derecho a la pensión es universal, ¿por qué solo una parte de los ciudadanos pensionables (estimados en cerca de 6,3 millones de colombianos) acceden a ese derecho fundamental? ¿Por qué en lugar de sugerir reformas por la vía de una ley ordinaria, no se estructura una ley estatutaria, como lo advierte la Constitución?
Según las estadísticas, de los pensionables, solo accede un 36 % a esta prestación, cifra que ilustra la baja cobertura del sistema pensional colombiano, si se compara con los trabajadores activos o los afiliados a los dos regímenes y que cotizan (Dane, 2018). De otro lado, referenciando las cifras establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Financiera (Superfinanciera) y Colpensiones, hay un volumen de 2.358.000 de pensionados (de los cuales la mayoría recibe pensiones comprendidas entre uno y dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, SMLMV), es decir, cerca de cuatro millones de colombianos quedan excluidos de protección en su vejez por parte de las instituciones formales de la seguridad social.
El empleo: fundamento de las pensiones
Acceder a la pensión, identificada como derecho fundamental, va de la mano con la garantía del derecho fundamental a la igualdad, en la articulación del modelo de desarrollo (Bárcena y Prado, 2016). Como línea de acción, se encuentra el cambio estructural, que implica centrar la dinámica del crecimiento en las transformaciones de la estructura productiva, como lo señala la Cepal. Las variaciones estructurales han de generar incrementos en la productividad agregada y reducción de las brechas salariales, que deben extender el empleo de calidad a diversos sectores sociales.
De esta forma, se concibe el trabajo como un mecanismo de inclusión, que genera aportes y vínculos con las instituciones de la seguridad social. El gran reto es reducir la inequidad que produce la estratificación de la producción.
Una barrera real: las cotizaciones
Frente a las cifras de los regímenes descritos, del total de afiliados al sistema pensional en el año 2006 (13.006.462), se pasó a 22.441.679 (6.741.307 de prima media y 15.700.372 en ahorro individual), lo que representa un aumento de 9.435.215 del número de afiliados en un periodo de 12 años. Así, el aseguramiento de mercado creció un 10,3 %, mientras que el aseguramiento social solo lo hizo a un ritmo del 1,04 %.
Sin embargo, la cobertura real se ve cuestionada cuando se analiza el número de cotizantes. En el caso de prima media, de acuerdo con los datos de la Superfinanciera, solo cotizan 2.356.803 de personas y, en el régimen de ahorro individual, cotizan 6.103.270. Esta situación constituye una restricción de carácter estructural, si se considera que la tasa de envejecimiento de la población asciende al 9,1 % (Dane, 2019).
El debate de los subsidios
De conformidad con las cifras publicadas por diferentes medios, el pago total por pensiones ascendió en el 2015 a 30 billones de pesos aproximadamente (20,3 billones en Colpensiones) y el valor del subsidio fue de 18,4 billones de pesos (10,9 en Colpensiones).
El subsidio a las pensiones representaba el 2,4 % del PIB (Dane, 2015), siendo uno de los mayores gastos en subsidios del Gobierno Nacional que, según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), es considerado regresivo, ya que los dos quintiles de mayores ingresos reciben el 74 % del total de estos subsidios.
Sin embargo, a nivel de grupos beneficiarios, el escenario parece ser diferente. Según cifras oficiales, el mayor porcentaje de pensionados se ubica en el rango de menos de cuatro SMLMV (1.107.602 pensionados que, en el 2015, representan el 91,5 % del total de pensionados). Cruzando los valores calculados por el DNP de subsidios individualizados con el número de pensionados de Colpensiones (Superfinanciera), tenemos que el grupo de pensionados con un rango de hasta cuatro SMLMV recibió 8,2 billones de los 11,5 billones totales en subsidios (71 %), lo que demuestra que se está aplicando la necesaria progresividad en la distribución del gasto en subsidios al grupo de los menores ingresos.
Enfoque de reformas
En relación con una eventual reforma pensional, es necesario trascender los enfoques financieros y mercantilistas que han predominado, para abrir escenarios que permitan diseñar una política integral de protección social con una gobernanza más amplia, conformada por trabajadores, empresarios y el Estado, y que proporcione herramientas y bases para concretar este derecho fundamental.
Las reformas pueden clasificarse según diversos enfoques. Por un lado, se encuentran las paramétricas, que buscan modificar aspectos cuantitativos que no afectan la estructura pensional, como las edades, las cotizaciones, el periodo de servicios, los salarios y subsidios. Así, la Ocde ha planteado reformar en el corto plazo los dos regímenes actuales, ampliar los beneficios económicos periódicos (BEPS) y relajar el límite de la pensión mínima por debajo de un SMLMV. Asofondos recomienda mantener las edades, pero destinar mayores recursos para el programa Colombia Mayor y BEPS, eliminando los subsidios a las pensiones altas del régimen de prima media. Fedesarrollo considera urgente el aumento de la edad de pensión a 65 años para mujeres y hombres (el Fondo Monetario Internacional concuerda con esta idea) y aumentar la cotización del 16 % al 18 %.
Por otro lado, las reformas estructurales con enfoque de derechos deben abordar los problemas de cobertura y atacar las raíces estructurales que segmentan nuestra sociedad. En ese marco, se plantea integrar en una sola arquitectura las respuestas del Estado a la protección social de las diferentes poblaciones, a partir de las bases de la solidaridad y del principio de universalidad del derecho pensional.
Los pilares
En este sentido, se puede identificar una estructura de cuatro pilares para el sistema de pensiones: (i) el solidario, que busca superar la exclusión y la inequidad con la redistribución del ingreso hacia los ancianos más pobres (Colombia Mayor); (ii) el solidario-contributivo, que pretende superar la exclusión y la desigualdad, destinado a quienes no logran consolidar su derecho pensional (BEPS, pensión mínima asistencial y familiar); (iii) el de prima media con prestación definida para trabajadores que tienen mayor capacidad adquisitiva e ingresos relativamente constantes (entre 1 y 2 SMLMV), y (iv) el de fondeo, para quienes tienen capacidad de pago e ingresos iguales o superiores a dos SMLMV. Esta propuesta de pilares recoge la experiencia de múltiples objetivos y “de alejarse del diseño de un solo pilar” (Holzman y Hinz, 2005).
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