La verdadera reforma a la justicia

Francisco José Sintura

Exvicefiscal general de la Nación

 

Colombia tiene una sociedad altamente conflictiva y demanda una justicia más eficiente. Los problemas más complejos están en el acceso real, la respuesta oportuna a la demanda de justicia, el respeto por las garantías y la celeridad en los procedimientos en un entorno en el que el excesivo ritualismo está conduciendo a sacrificar lo sustancial por las meras formas, de suerte que el 53 % de las audiencias en materia penal son aplazadas.

 

La última encuestas Gallup (agosto del 2017) evidenciaba una imagen desfavorable de la administración de justicia del 83 %. En años recientes se ha avanzado en adoptar en la Constitución Política una importante gama de derechos fundamentales, incorporar los convenios internacionales de derechos humanos al bloque de constitucionalidad y fortalecer el control de constitucionalidad. Por ello, la gestión judicial se ha convertido en una tarea más exigente. Algunos estudios pregonan la necesidad de un poder judicial fundamentado en más que un criterio exclusivo de ética judicial, con verdadera autonomía política y una organización que brinde a los jueces soporte efectivo a su función.

 

Una verdadera reforma debe darse desde dos ángulos: (i) la política pública de administración de justicia, que debe atender a la independencia de la justicia y autonomía respetable en su gobierno, y (ii) el aspecto jurídico, que se relaciona con la normativa misma y la gestión judicial para hacer eficientes los procesos. Además, una reforma integral debe considerar la necesidad de abordar tres escenarios: primero, los cambios que es posible realizar mediante mecanismos de ajuste interno en la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura; segundo, las reformas posibles mediante ley estatutaria de la administración de justicia, y, tercero, las modificaciones que requieren reforma constitucional. 

 

En cuanto a una política pública de administración de justicia, la independencia judicial se logra con la planeación del servicio y el apoyo tecnológico, el control de la gestión, el control de la ejecución del presupuesto, el mejoramiento de las formas de comunicación de la tarea judicial a la ciudadanía y la relación con los otros poderes. Todo esto depende de solucionar la desconexión entre la administración judicial y el juez. La administración judicial de hoy solo se entiende con los jueces para los aspectos logísticos y administrativos, pero no es un poder que asegure la gestión individual del juez y preserve su independencia y autonomía.

 

Algunas propuestas

 

Así que es preciso desarrollar una política pública de administración de justicia que considere, entre otros, los siguientes temas:

 

Fiscalía como órgano independiente. En el nuevo sistema penal, la Fiscalía General no tiene funciones jurisdiccionales sobre las personas o las cosas, no tiene segunda instancia, no puede precluir los procesos, y la labor de recaudo de pruebas se concentra en su policía judicial y en Medicina Legal. Visto lo anterior, ¿se justifica que la Fiscalía pertenezca a la Rama Judicial? Además, si del Poder Judicial se predica la plena independencia, cómo justificar las facultades del Fiscal General de la Nación que le permiten: (i) asumir directamente investigaciones y procesos o asignar y desplazar libremente a sus delegados (C. P., art. 116-2),  (ii) determinar el criterio y la posición de la Fiscalía en virtud de los principios de unidad de gestión y jerarquía, “sin perjuicio de la autonomía de los delegados en los términos fijados en la ley” (C. P., art. 116-3), y (iii) realizar comités jurídicos para revisión de casos cuyas decisiones son obligatorias para el fiscal delegado (D. 016/04, art. 15-8). Los fiscales delegados tienen entonces una autonomía bien relativa. Hoy no existe razón científica que sustente la pertenencia de la Fiscalía a la Rama Judicial.

 

Unificación de la policía judicial. Hoy, dos agencias ejercen esta función: el Cuerpo Técnico de Investigación y la Policía Nacional. Pero no dependen orgánica y funcionalmente de la misma cabeza, no obstante que la constitución señala que el Fiscal General dirige, coordina y controla el ejercicio de esta función. Es necesario que en policía judicial exista unidad de mando en quien tiene asignada la función: el Fiscal General.

 

Equilibrio o igualdad de armas. El sistema está desbalanceado. El presupuesto de la Fiscalía es de 3,5 billones de pesos, sin contar con el fondo especial para la administración de bienes. Por su parte, el de la Rama Judicial es de 4 billones de pesos. El de la Defensoría del Pueblo es de 473.000 millones de pesos y a la defensoría pública corresponden 206.225 millones de pesos. Eso significa que el aparato de persecución penal tiene 16 veces más presupuesto que la Dirección de Defensoría Pública para cumplir su misión en un entorno en el que el 95 % de los procesados no puede costear su defensa. Este desbalance de fuerzas desequilibra el sistema desde su origen, máxime si se considera que la defensoría pública también debe asumir la representación de víctimas de escasos recursos, la representación de postulados en el marco de la Ley de Justicia y Paz (L. 975/05), la defensa en el sistema de adolescentes, etc. La Defensoría solicitó, en febrero del 2018, un mínimo de 5.100 defensores, a los que se deben sumar los requerimientos derivados del insuficiente grupo de investigadores y de peritos que hace aún más desequilibrado el sistema y menos efectivo el principio de igualdad de armas.

 

Presupuesto, meritocracia y competencias

 

Ejecución presupuestal. Para el 2016, la Contraloría General de la República glosó la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial, cuando indicó que esa entidad “… persiste en su incapacidad para ejecutar oportunamente los recursos de inversión (...), lo que se refleja en recortes de apropiación y constitución de reservas presupuestales…”. Y anotó que ello se debe a la falta de oportunidad y de celeridad en las decisiones de la Sala Administrativa.

 

Allí está la razón por la cual el Ejecutivo niega la asignación de más recursos a la Rama Judicial y obstaculiza la vía a la verdadera autonomía presupuestal de la misma. Apenas hace unos días, la nueva ministra de Justicia, Gloria María Borrero, señaló que para este año la Rama tiene un déficit para el sector de justicia de 675.000 millones de pesos, además de los 456.000 millones de pesos faltantes en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).

 

La presencia del Ministerio Público y de las víctimas en el proceso no tiene justificación técnica en un sistema adversarial. La Procuraduría General de la Nación cumple funciones de preservación del orden jurídico y lo hace con lujo de competencia en la actual administración. Pero esa función también le corresponde a la Fiscalía General. Por su parte, las víctimas solo deben intervenir cuando nace la obligación civil de reparar, lo que ocurre cuando la responsabilidad penal es declarada, no antes.

 

Competencias simultáneas, pero autónomas entre Fiscalía, Procuraduría y Contraloría. Debe solucionarse con una sola intervención de quien tiene la persecución penal. Hoy, cada entidad puede iniciar proceso fiscal, disciplinario y penal autónomamente y aun cuando estas entidades han demostrado pulcritud e idoneidad, en investigación de delitos la intervención múltiple da lugar a la posibilidad de fallos discrepantes.

 

En relación con el aspecto propiamente jurídico y normativo, la eficiencia de los procesos requiere superar varios problemas:

 

El atraso en la adopción integral de la meritocracia judicial. Todos los cargos deben servirse por concurso de méritos y no por asignación. En ello hay aún un retraso, pues el 44 % de los cargos de jueces y de magistrados son provisionales, así como el 50 % del personal de auxiliares.

 

Inexistencia de un proceso apropiado de formación de los jueces y fiscales para el servicio. La Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla no tiene cobertura territorial ni capacidad de profundización de los conocimientos para el juez ya actuante y la Escuela de la Fiscalía para la investigación convertida en Dirección de Altos Estudios, requiere potenciar sus programas, presupuesto y presencia.

 

Necesidad de adoptar mecanismos tecnológicos que faciliten los procesos. Se requiere, por ejemplo, un sistema de gestión interna que provea estadísticas de satisfacción de la demanda de justicia y la interacción con los usuarios, la agenda judicial electrónica, el expediente electrónico, la virtualización efectiva de audiencias, sobre todo en lugares de acceso complejo, como cárceles de mediana y alta seguridad, conectividad efectiva y eficiente para los despachos judiciales y fiscalías, métodos eficientes de archivo, salas de audiencias en municipios  y equipos eficientes de grabación, accesos para personas con discapacidad, sistemas rápidos de copiado en las audiencias, etc.

 

La Ley de Acusador Privado no está funcionando. La Ley de Acusador Privado (L. 1826/17) busca generar un sistema de apoyo a la investigación. Sin embargo, la propia Fiscalía tiene temores en su aplicación y en 18 meses solo ha permitido 19 casos. En la aplicación del principio de oportunidad y los mecanismos de negociación, hay centralismo en las decisiones, por desconfianza en la aplicación abierta por los funcionarios y ello retrasa el modelo de descongestión que se inspiró en una reprobable justicia negociada.

 

Hay múltiples sistemas de enjuiciamiento vigentes. Tenemos 10 sistemas de enjuiciamiento criminal vigentes: la Ley 600 del 2000, la Ley 1826 del 2017, el Código de Infancia y la Adolescencia, el Código de Justicia Penal Militar, el Código de la Jurisdicción Especial para la Paz, etc. Uno de ellos, la Ley 906, ha soportado 20 reformas en 17 años de vigencia. Este proceso de inflación legislativa evidencia la absoluta falta de política anticriminal del Estado y es la consecuencia de un afán de regulación que riñe con la necesaria estabilidad de los sistemas. No todos los problemas de la justicia penal encuentran solución en nuevas leyes. Con frecuencia, estos problemas surgen de la inaplicación o el desconocimiento de las normas existentes o de meros problemas de gerencia judicial.

 

La política anticriminal debe ser una verdadera política pública. Allí empezaremos el camino de la verdadera reforma de la justicia que apunte a los grandes temas.