De las inconvencionalidades y otros equívocos de la Corte Constitucional: a propósito del caso Petro en la Corte IDH

David Andrés Murillo Cruz

Doctor en Derecho Público

Profesor investigador Facultad de Derecho de la Universidad Libre

davidamurillo@hotmail.com          

 

El 18 de agosto del 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) dio a conocer su fallo condenatorio contra Colombia por el caso Gustavo Petro. Para los conocedores del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de los sistemas de protección, el fallo condenatorio no fue una sorpresa. De hecho, fue la confirmación de lo advertido el 7 de febrero del 2020 en la audiencia pública ante la Corte IDH, al escuchar los sólidos argumentos de los representantes de víctimas y la débil y escueta defensa por parte de los representantes del Estado.

 

Gustavo Petro fue elegido Alcalde de Bogotá para el periodo 2012-2015. A finales de su primer año de gobierno, desarrolló una ambiciosa política pública sobre el manejo de basuras en la capital, la cual incluía la formalización de recicladores como eje estructural del nuevo esquema de basuras y la administración de este por una empresa de capital público. La implementación inicial del esquema de basuras trajo una complejidad en su recolección y manejo que duró del 18 al 20 de diciembre del 2012. Debido a lo ocurrido en esos días, se adelantó investigación disciplinaria contra el entonces Alcalde Mayor que terminó, en diciembre del 2013, con sanción disciplinaria, destitución e inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por 15 años.

 

La inconvencionalidad hecha constitucional

 

Mientras esto ocurría, la Corte Constitucional consolidaba un precedente sobre la capacidad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación (PGN) completamente disímil (Sents. C-028/06, SU-712/13, C-500/14 y SU-355/15) con las exigencias convencionales sobre derechos políticos de funcionarios de elección popular según el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la res interpretata de la Corte IDH en los casos Yatama vs. Nicaragua (2005), Castañeda Gutman vs. México (2008) y López Mendoza vs. Venezuela (2011). 

 

En el 2019, la Corte Constitucional conoció dos acciones públicas en contra del artículo 45 del Código Único Disciplinario (CUD), en las que se solicitaba la inconstitucionalidad parcial de la norma, ya que “en atención a lo dispuesto por el artículo 23 de la CADH, la PGN no es competente para sancionar ‘a un funcionario público elegido por voto popular’”[1], en particular, porque “el objeto del artículo 23 de la CADH es asegurar que las restricciones al ejercicio de derechos políticos se impongan ‘bajo la observancia del debido proceso y del derecho de defensa’”[2].

 

En esencia, la Corte Constitucional fue invitada por los accionantes a materializar la obligación ex officio de compatibilizar el derecho interno con las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado, por medio del control de convencionalidad. Sin embargo, en la Sentencia C-111 del 2019, con ponencia de Carlos Bernal Pulido, la Corte continuó con una lectura y validación inconvencional de las funciones sancionatorias de la PGN, afirmando que “tiene una consolidada línea jurisprudencial en punto a la validez constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los funcionarios públicos de elección popular que son aplicables a la terminación de la relación del servidor público de ‘elección’ como una consecuencia de la destitución e inhabilidad que puede dicha autoridad imponer”[3].

 

Desafortunadamente, con esta afirmación la Corte Constitucional no solo validó como constitucional el artículo 45 del CUD y por unidad normativa el artículo 49.1 del Código General Disciplinario (CGD), sino que además desconoció el alcance del artículo 23 de la CADH que establece que el ejercicio de los derechos y oportunidades políticas solo pueden limitarse por “razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

 

Igualmente, desconoció la res interpretata vinculante y obligatoria sentada por la Corte IDH en el caso López Mendoza, en la que precisó que “el artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción”. Esto es que “una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’”[4].

 

No conforme con el error ya cometido, la Corte Constitucional afirmó, para continuar con su validez constitucional de normas inconvencionales, que “el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con la Constitución”, dado que: (i) “… del artículo 93 no se desprende que los tratados internacionales tengan un rango supraconstitucional”; ii) la competencia de la PGN para investigar y sancionar servidores públicos de elección popular tienen origen constitucional, pues está en el artículo 277 de la Carta y, iii) “una lectura armónica del artículo 23 de la CADH con la Constitución Política permite concluir que no sólo el juez penal tiene la competencia para limitar los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, sino que también lo pueden hacer autoridades administrativas y judiciales” [5].

 

Con este nuevo yerro, la Corte Constitucional, además de ignorar el alcance ya señalado del artículo 23 de la CADH, desconoce el principio pacta sunt servanda establecido en la Convención de Viena de 1969, en el que estipula que “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”, por lo que “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”[6]. Lo anterior, dado que la Corte Constitucional pretendió que fuese el artículo 23 de la CADH el que se interpretara en armonía con el artículo 93 y 277 de la Constitución y no estos en armonía con el 23 de la CADH.

 

Las inconvencionalidades

 

Las consecuencias del precedente constitucional (pero inconvencional) sentado por la Corte Constitucional sobre la competencia para limitar los derechos políticos de servidores públicos de elección popular en la PGN han llevado a que esta entidad desconozca de manera masiva los derechos políticos previstos en el artículo 23 de la CADH, generando un problema estructural de violación de derechos políticos en Colombia.

 

Así lo señaló la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia (2020), al efectuar el control de convencionalidad sobre la Constitución y sobre las normas que regulan el proceso disciplinario. Por un lado, ordenó la interpretación conforme al derecho convencional interamericano de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, en el entendido de que las funciones de la PGN en “referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador”[7]. Y, por el otro, que “como garantía de no repetición, el Estado deberá, en un plazo razonable, adecuar su ordenamiento interno”[8], pues “una sanción de inhabilidad o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención”[9].

 

Los pasos por seguir para cumplir el fallo Petro

 

El mayor reto que enfrenta Colombia es adecuar su orden interno y corregir las vulneraciones de derechos políticos cometidas por la PGN al inhabilitar y destituir funcionarios de elección popular. Así, además de modificar las normas disciplinarias, se deberán adecuar las prácticas administrativas y judiciales existentes, en especial, el inconvencional precedente que validó como constitucionales las funciones para inhabilitar y destituir funcionarios de elección popular por parte de la PGN.

 

Para ello, son pertinentes dos grandes acciones. La primera en cabeza de la PGN, para que (i) cese con los procesos administrativos sancionatorios en curso contra funcionarios de elección popular, por ser dicha competencia inconvencional y, (ii) utilice la revocatoria directa (CPACA, art. 93) de los actos administrativos sancionatorios emitidos contra este tipo de funcionarios, por haber sido expedidos en oposición a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, convencionalmente condicionados por la Corte IDH, así como del artículo 23 de la CADH, que es ley colombiana en sentido material y, por habérsele causado un “agravio injustificado a una persona”.

 

La segunda gran acción recae sobre la Corte Constitucional para que adecue su precedente al contenido del artículo 23 de la CADH y a la res interpretata de la Corte IDH. Con ello, (i) cumpliría la función correctiva del derecho dándole fin al hecho ilícito internacional en el que ha incurrido al validar como constitucionales funciones sancionatorias de la PGN sobre funcionarios de elección popular y (ii) materializaría la función preventiva al evitar que, en aplicación de su precedente, otros funcionarios de elección popular sean vulnerados en sus derechos políticos.