El estado del arte del servicio público de catastro: retos y realidades

Magda Cristina Montaña Murillo

Directora general y socia fundadora de Montaña & Consultores Asociados

direccion@montanaconsultores.com

 

Desde la Ley 14 de 1983, el catastro se concibió como un inventario de bienes inmuebles para recoger la información física, jurídica y económica de los predios, como una función administrativa de soporte para liquidar el impuesto predial de los municipios, concentrando su ejercicio en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que regulaba y vigilaba a cuatro entidades descentralizadas (Bogotá, Medellín, Antioquia y Cali). 

 

En el Conpes de catastro multipropósito 3958 del 26 de marzo del 2019, se calculó un nivel de desactualización de la información inmobiliaria del país en un 66 %. El avance en la gestión catastral en las cuatro entidades mencionadas demostraba que existía la necesidad de dar un impulso superior para avanzar en un sistema descentralizado del servicio público del catastro y ofrecerlo de soporte como política pública en todos los niveles y protección del derecho a la propiedad privada.

 

Ahora, con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (L. 1955/19), se reguló y organizó la gestión catastral, cambiando la vieja acepción del catastro de función pública por la de servicio público multipropósito, aunque continuando con una finalidad administrativa, prestado por entidades estatales, solo que posibilitando descentralizar el servicio en las entidades territoriales y en figuras asociativas y de colaboración.

 

Nuevas figuras

 

Este nuevo modelo creó las figuras de regulador, gestor y operador catastral. Como regulador le reconoce al IGAC su papel de autoridad nacional del catastro. Como gestores catastrales, el IGAC será por excepción y, por regla general, se podrán habilitar como tal a entidades públicas nacionales, territoriales y los entes asociativos territoriales. Ahora bien, como operadores del catastro, serán personas de derecho público o privado que realicen labores operativas relacionadas con el catastro. Importante resaltar que ahora el catastro es un servicio público prestado por entidades administrativas (antes función administrativa).

 

De esta primera fase de implementación de la Ley 1955 del 2019 ya se tienen 42 entes como gestores catastrales habilitados, 17 municipios que se han asociado con otros gestores para prestar el servicio y alrededor de  4 operadores constituidos como empresas mixtas del orden departamental y municipal o distrital, además de muchos operadores privados tanto en el frente de los sistemas de información geográfica, como en el sistema de información catastral, ya que el del IGAC no presta el servicio suficiente o de apoyo a operación del servicio. 

 

En el tema de gestores catastrales, los tenemos en nueve departamentos. Sobre la categoría de los municipios que conforman cada gestor catastral, se encuentra que, dentro de los esquemas asociativos territoriales y departamentos, predominan municipios de 5º y 6º categoría, excepto en las áreas metropolitanas, donde prevalecen municipios de hasta 5º categoría. Entretanto, los municipios de manera individual como gestores catastrales son 24 en 2º categoría, y 11 de ellos son ciudades capitales.

 

Además de las cuatro zonas económicamente más representativas del país, los demás gestores catastrales corresponden a ciudades capitales departamentales que se han habilitado directamente, como Villavicencio, Ibagué, Valledupar, Sincelejo, Cúcuta y Santa Marta, o mediante los esquemas asociativos metropolitanos para los casos del Área Metropolitana de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Centro Occidente–Núcleo Pereira.

 

De los 1.101 municipios del país, para el 77,7 %, la gestión catastral en este momento está acéfala, porque el IGAC interpretó la ley en el sentido de que solo si lo contratan como gestor, lo será por excepción. Esto generó un impacto ciudadano y político de trascendencia nacional, al disponer cerrar la atención en las unidades territoriales del IGAC, lo que causa un gran perjuicio a los territorios y la prestación de un servicio público como el catastral. 

 

Estrategias

 

Si bien el Gobierno avanza con una política de implementación del catastro multipropósito, la estrategia nacional de financiación se encuentra enfocada en el catastro rural. No obstante, para el catastro urbano y, en especial, el de las ciudades del sistema de ciudades y las de su entorno metropolitano, no hay estrategias inmediatas, claras y coordinadas desde la nación. Estas se dejan al albur de las capacidades de cada municipio, para que se asuma la prestación del servicio público de catastro, bien habilitándose como gestor o contratando un gestor catastral habilitado, reto que es más difícil de enfrentar en tiempos de crisis, en donde se han visto mermadas las capacidades de recursos de los entes territoriales y cuando sus gastos de inversión se orientaron a mitigar la pandemia. 

 

La estrategia de financiación debe considerar la gestión integral de todos los procesos que involucra el servicio púbico catastral (formación, actualización, conservación y difusión), además de los esfuerzos adicionales que demande el enfoque multipropósito. Y, en este punto, la estrategia que brinda la nación de apoyo en créditos y en recursos del sistema de regalías es solo para el proceso de actualización en las ciudades. No hay estrategia dirigida al proceso de conservación, difusión y soportes del multipropósito que demanda costos recurrentes e inversiones de infraestructura del sistema de información geográfico, alfanumérico, observatorio inmobiliario e infraestructura de datos espaciales.  

 

Y si bien el modelo de entregar autonomía en la prestación del servicio público catastral que trajo la Ley 1955 del 2019, centrado en las entidades territoriales municipales y en los entes asociativos, consideró la posibilidad de entregar la responsabilidad de la prestación del servicio a través de esquemas asociativos, no reguló aspectos trascendentales sobre las formas de relacionamiento de estos esquemas de cara a la asunción de la competencia, las obligaciones tributarias que encarecen el costo de asociación de las entidades públicas para prestar el servicio ni el alcance de las responsabilidades que en materia de financiación acarrea asumir la prestación del servicio de manera asociativa. Tampoco fueron identificados otros actores que, a pesar de que no asumen el rol de gestor, reciben beneficios directos a partir de la correcta prestación del servicio.

 

Los costos asociados

 

Este panorama dejó a cargo de los entes territoriales el enorme desafío de apalancar los costos asociados a la prestación del servicio público catastral. Allí las ciudades del sistema de ciudades y las de entornos metropolitanos juegan un papel especial para la sostenibilidad del sistema, a partir de sus capacidades individuales y empleando el catastro multipropósito como elemento trascendental en la generación de recursos para la financiación del desarrollo urbano. De ahí la importancia de analizar hasta dónde las capacidades son suficientes y qué fuentes adicionales o estrategias se deben implementar para la sostenibilidad y así evitar poner en riesgo este desafiante, pero necesario instrumento de apoyo con información física y económica sobre las propiedades.

 

De la mano del reto de autofinanciamiento que tienen las entidades con capacidad de sostener la operación y el funcionamiento del servicio, viene el desafío de prestar un servicio que históricamente solo atendía la nación, pese a que apenas se están generando las capacidades técnicas y operativas.

 

Adicionalmente, no se puede perder de vista que este servicio no es completo, si no cuenta con una eficiente interoperación con la información del registro jurídico de la propiedad inmueble que tiene a cargo la Superintendencia de Notariado y Registro, así como la vinculación de la demás información municipal y de otros niveles sobre los predios que dan aptitudes a los mismos. Esto depende no de los gestores, sino de la nación y del IGAC, que es el responsable de proveer dichas capacidades.

 

Aunque el país ha logrado avanzar, en realidad solo se han regulado aspectos metodológicos, pues la operación del servicio se dejó al libre mercado, lo cual puede tener efectos desastrosos para los territorios sin capacidad. Quedan pendientes enormes desafíos institucionales de cara a la correcta implementación de este novedoso concepto del catastro como servicio público, sin contar con que la nación no ha previsto cómo sostener los territorios sin capacidad de financiación.