¿La demanda de inconstitucionalidad sigue siendo una acción pública?

“Vivimos bajo una Constitución,

pero la Constitución es lo que los jueces dicen que es”.

Juez Charles Hughes.

 

Johanna Giraldo Gómez

Redactora Ámbito Jurídico

 

La historia constitucional da cuenta de nuestra cultura jurídica. La acción pública de inconstitucionalidad en Colombia tiene su origen en el Acto Legislativo 3 de 1910, reforma mediante la cual se introdujo el control de constitucionalidad abstracto por demanda ciudadana, liderada por el movimiento Unión Republicana, con el que el presidente Carlos Restrepo buscaba un mayor consenso político, ampliando la representatividad de la Constitución y la participación ciudadana en el control del poder.

 

El cambio de contexto político originado con la salida de la primera dictadura militar colombiana del siglo XX fue propicio para restaurar las ideas republicanas. Es bueno recordar que durante el gobierno de Rafael Reyes el Congreso expidió la Ley 2ª de 1904, que establecía el control de constitucionalidad de los decretos de estado de excepción y podía ser iniciada por el Procurador General o cualquier ciudadano, pero solo tuvo vigencia de un año [1]. Hubo varios intentos previos que facilitaban esta figura, pero no fue sino hasta 1910 que se consolidó a través de esta reforma constitucional.

 

Desde su origen, la demanda de inconstitucionalidad ha mantenido incólume su naturaleza: una manifestación de los derechos políticos, un mecanismo de control directo de las leyes y una de las formas de democracia participativa. 

 

No se puede soslayar que fuimos pioneros en la región e incluso en el mundo, pues ha documentado la doctrina que cuando Kelsen empezaba a hablar de la necesidad de un tribunal constitucional (jurisdicción constitucional) encargado de ejercer la labor judicial sobre la producción legislativa y su teoría del legislador negativo, en el derecho local se hicieron los primeros aportes sobre el control de constitucionalidad abstracto por demanda ciudadana, además de sus efectos erga omnes.

 

Sin embargo, hay que precisar que algunos autores [2] disienten de esta postura y afirman que los primeros antecedentes de esta ‘acción popular’ tienen lugar en el derecho colonial español, mediante el recurso de agravios.

 

De hecho, antes de la reforma constitucional de 1910 algunas de nuestras constituciones provinciales consagraron mecanismos con características de demanda pública de inconstitucionalidad.

 

Por ejemplo, la Constitución de Cundinamarca de 1811 (la primera de la América Hispana) disponía que cualquier ciudadano podría interponer la acción. Ya en la de 1812 era el Senado de Censura el competente para recibir las quejas ciudadanas sobre la incompatibilidad de alguna actuación de cualquiera de las ramas del poder público frente a los postulados constitucionales. Igual sucedió con otras cartas provinciales como la de Cartagena de Indias de 1812.

 

Por su parte, la Constitución de 1853 y la de los Estados Unidos de Colombia de 1863 (liberal de Rionegro) estuvieron en la misma línea. Desde la Constitución de 1886 se mermó la participación ciudadana al consagrar el control en cabeza de la Corte Suprema, pero solo por objeción presidencial (que fue prácticamente nulo), hasta que se introdujo la reforma constitucional de 1910. 

 

Perspectivas de la acción pública desde el 91

 

A partir de la Constitución de 1991 se encomendó a la Corte Constitucional la guarda de la supremacía e integridad del texto fundamental, y dentro las competencias para el efecto se encuentra el conocimiento privativo de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

Con la expedición del Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se dictó el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte, se estableció en su artículo 2° el mínimo requerido para su presentación:

 

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial.
   
    
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas.
   
    
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
   
    
4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
   
    
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

 

Ahora bien, a través de la jurisprudencia se han desarrollado (y algunos dirían adicionado) los requisitos de procedencia que en principio, y como bien cita el profesor Eudoro Echeverri Quintana [3], la Sentencia C-131 de 1992 concibió en su genuino sentido:

 

“La Corte estima necesario realizar una consideración adicional sobre este tema: el procedimiento constitucional establece que las demandas incorrectamente presentadas serán inadmitidas, siendo obligación del magistrado sustanciador, en ejercicio de la dirección y control del proceso, señalarle claramente al actor el trámite correcto y las enmiendas que son necesarias introducir, antes de rechazar dicha demanda. Tal previsión permite que el actor corrija la demanda y el proceso constitucional se desenvuelva normalmente. Luego en todo momento queda salvaguardado el derecho político del ciudadano demandante”.

 

Con posterioridad a esta sentencia se profirieron algunas otras que reiteraron la naturaleza política y fundamental de esta forma de defensa de la Constitución, siendo uno de los pilares de la concepción de democracia participativa y pluralista. Incluso, es tal su esencialidad que personas privadas de la libertad pueden interponerla. La interdicción de los derechos políticos a través de sentencia condenatoria no la cobija, pues sería igual que afirmar que un reo no puede presentar una acción de tutela.

 

Fue la Sentencia C-1052 del 2001 la que integró nuevas exigencias derivadas del Decreto 2067 y consolidó la interpretación sobre la ‘carga mínima’ con la que debía cumplir el ciudadano, así:

 

“La consagración de requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político”.

 

A su vez, estipuló que “la efectividad del derecho político depende (…) de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”, condiciones sin las cuales solo es acreedor de una inhibición por parte de la Corte, en caso de que no se haya rechazado previamente su demanda. 

 

Sin duda, y como demuestra la reiteración de este precedente en los autos de inadmisión y rechazo que profiere la Corte Constitucional, el argumento sobre los deberes mínimos en el ejercicio de este derecho político han tenido gran acogida en la nueva generación de magistrados. (Lea: Acción de inconstitucionalidad no deber ser un divertimento o una tarea de profesores de Derecho: Corte)

 

Para los interesados en la jurisprudencia constitucional es habitual encontrar múltiples inadmisiones de demandas acompañadas con los términos perentorios de corrección, que no propiamente implican un buen puerto para este mecanismo: es común que los argumentos presentados en la inadmisión se reiteren en el auto de rechazo. ¿Es este fenómeno una pretendida fórmula de descongestión judicial?

 

Criterios de (in)admisión en la Corte Constitucional

 

Adicional a los requisitos legales, se han consolidado como criterios jurisprudenciales de admisión en la Corte:

- Claridad: los cargos son claros si permiten la comprensión del concepto de violación, por lo que “no solo es forzoso que la argumentación tenga un hilo conductor, sino que quien la lea distinga con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean sencillamente comprensibles”.
 

- Certeza: los cargos son ciertos cuando recaen sobre una norma existente en el ordenamiento jurídico y, a su vez, estos “no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas ni extraer de ellas efectos que ellas no contemplan objetivamente”.


- Especificidad: los cargos no pueden sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales”.


- Pertinencia: los argumentos deben tener sustento en normas de rango constitucional y no en simples contradicciones de índole legal.


- Suficiencia: la aptitud de los cargos de despertar una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en aras de desvirtuarla.
 

No obstante, ¿es el ciudadano quien debe tener la carga de elaborar una argumentación sólida sobre los cargos de constitucionalidad que presenta ante el máximo órgano de la justicia constitucional? o ¿es la Corte la encargada de impulsar, bajo el principio pro actione, la acción presentada por el actor (que no requiere ser abogado ni especialista)? Veamos el entendimiento y aplicación que ha dado la misma corporación a estos requisitos.

 

Algunos ejemplos

 

Para el constitucionalista Echeverri Quintana, “la Corte no puede trasladar o relevarse de su trabajo pretendiendo que el actor le redacte la sentencia”. Así, considera que la inadmisión de la demanda es una crónica del rechazo y el recurso de alzada ante la Sala Plena deviene en apenas una lírica constitucional.

 

Por ejemplo, en el expediente D-12930 se inadmitió (y posteriormente se rechazó, como en los demás casos que se citan a continuación) la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 188 de la Ley 1801 del 2016, actual Código Nacional de Policía y Convivencia, relacionado con la reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles o muebles.

 

La demandante indicó que la orden de policía por medio de la cual se exige a una persona reparar un daño material podría vulnerar el principio non bis in ídem, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 29 superior.

 

Sin embargo, para la Corte el cargo no era cierto pues solo “expresa opiniones sobre el contenido de la norma que censura, creyendo que desconoce el principio non bis in ídem sin ampliar su explicación respecto de esta garantía. Omite el estudio necesario sobre los otros procedimientos y las demás acciones civiles, a efecto de verificar si estos pueden dar lugar a sanciones o reproches de la misma naturaleza”. ¿El análisis pormenorizado sobre estos procedimientos es una carga razonable en el proceso de admisión o es la Corte la que debería analizar el tema en la sentencia para acoger o desestimar el cargo?

 

También en el expediente D-13000, relacionado con una demanda contra el artículo 760 (parcial) del Estatuto Tributario sobre presunción de ingresos por omisión del registro de compras, se inadmitió la acción reiterando los conceptos desarrollados y exigiendo mayor carga argumentativa, lo que podría ser una extralimitación a lo ya consagrado en el decreto.

 

Otro caso para el análisis es el auto de inadmisión del expediente D-12888, relacionado con la demanda contra la Ley 649 del 2001, por medio de la cual se desarrolló el artículo 176 superior y se definieron los criterios para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior.

 

En efecto, los accionantes argumentaron que dicha ley vulneraba algunas normas constitucionales al no consagrar como destinatarios de una circunscripción electoral especial a las personas con discapacidad, considerada una minoría representativa. También explicaron que esta omisión podría implicar el desconocimiento de diversos instrumentos internacionales de protección ratificados por Colombia. Agregaron que esta circunstancia acarrea una desigualdad material para su participación en política y explicaron por qué no habría cosa juzgada constitucional.

 

Pese a lo anterior, el auto indicó que el debilitamiento de la cosa juzgada, de conformidad con la Sentencia C-007 del 2016, implica para el actor desarrollar alguno de los tres eventos allí previstos: modificación del parámetro de control, cambio en la significación material de la Constitución o variación del contexto normativo objeto de control, criterios a todas luces técnicos que, dependiendo de cuál se invoque en el cargo, representan exigencias adicionales:

 

1. Cuando se argumente el cambio de parámetro de control por modificación de la Carta Política el ciudadano deberá, además:
   
   -    Explicar el alcance de la modificación.
   
   -    Demostrar en qué sentido dicho cambio es relevante para determinar la validez constitucional de la norma acusada. Y no basta afirmar el cambio, sino que, en virtud de las exigencias de especificidad y suficiencia, existe la carga de acreditar la necesidad de un nuevo pronunciamiento por parte de la Corte.
   
    
2. Cuando se apoye la demanda en un cambio del significado material de la Carta, deberá:
   
   -    Explicar la modificación.
   
   -    Indicar los referentes o factores que acreditan dicha transformación.
   
   -    Evidenciar la relevancia de la nueva comprensión constitucional respecto de las razones de la decisión adoptada en el pasado.
   
    
3. Cuando el ciudadano indique que hubo un cambio del contexto normativo deberá:
   
   -    Explicar el alcance de tal variación.
   
   -    Evidenciar la afectación constitucionalmente relevante y la comprensión del artículo nuevamente acusado.

 

¿Un ciudadano sin formación o asesoría jurídica podría cumplir con los requerimientos especializados que le ordenan en la corrección de una demanda de esta naturaleza?

 

En línea con lo anterior, se les ordenó acreditar más elementos en el segundo cargo de omisión legislativa relativa que, como la misma corporación reconoció, los ciudadanos no referenciaron de esa manera, lo que podría ser un indicador de sus limitados conocimientos jurídicos, que de ninguna manera deberían impedir que sean acreedores de una decisión del máximo órgano constitucional.  En este capítulo se les relacionó lo exigido para configurar el cargo de acuerdo con la Sentencia C-833 del 2013. “Todo cargo por omisión legislativa relativa tendrá que explicar mínimamente los elementos mencionados, de lo contrario carecería de la fundamentación necesaria para iniciar un juicio de constitucionalidad”, concluye el auto. ¿Acción popular y sencilla al alcance de todos?

 

Ahora, no deja de ser discutible la expedición de sentencias inhibitorias después de que un ciudadano ha agotado todas las etapas del proceso de admisión en la Corte Constitucional.

 

Si el fundamento de la inadmisión (y rechazo) es justamente la falta de certeza, especificidad y demás requisitos de aptitud, ¿tiene justificación plausible que después de corregir la demanda con las observaciones del magistrado sustanciador la Sala Plena profiera un fallo inhibitorio con argumentos estrictamente formalistas?, y si la demanda fue admitida desde su interposición, ¿por qué la Corte habría de proferir fallos que no resuelven de fondo las cuestiones de relevancia constitucional?, ¿no es precisamente la inadmisión el mecanismo para que el ciudadano corrija y sea acreedor de un pronunciamiento del juez?

 

Volver a la esencia

 

Este recorrido nos trae a la memoria que la conservación de los elementos garantistas de esta acción popular debe ser un propósito ineludible de los guardianes de nuestro texto fundamental. 

 

Bibliografía relevante

[1] MENDIETA GONZÁLEZ, David. La acción pública de inconstitucionalidad: a propósito de los 100 años de su vigencia en Colombia (2009).

 

[2] Un ejemplo es el profesor Miguel Malagón Pinzón. Ver: La acción pública de inconstitucionalidad en la Colombia del siglo XIX a través de una ley sobre el Colegio Mayor del Rosario (2007).

 

[3] ECHEVERRI QUINTANA, Acercamientos al control constitucional. Temática inacabada. P. 181. (2014)