Lo que trae el Plan Nacional de Desarrollo en materia de uso del suelo

Lorena Garnica de la Espriella

Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España)

Hemos revisado el borrador preliminar de articulado de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) circulado por el Departamento Nacional de Planeación. El propósito de esta columna es resaltar algunos puntos que consideramos interesantes.

El artículo 21 del proyecto de PND (modificatorio de la Ley 388 de 1997) establece unas determinantes de ordenamiento territorial, definiendo seis niveles de usos del suelo, de la mano de unas “prevalencias” entre las diferentes destinaciones. Se describe el nivel 1, referido a la protección y la conservación del ambiente y los ecosistemas; el nivel 2 comprende la frontera agrícola; el nivel 3 refiere al patrimonio cultural de la nación; el nivel 4 corresponde a las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; el nivel 5, a planes integrales de desarrollo metropolitano, y el nivel 6, a proyectos turísticos.

De fondo, el asunto es alabable, dado que todo intento por mitigar conflictos en el uso del suelo es indispensable de cara a reducir la conflictividad asociada a la tierra y a aterrizar el Sistema de Administración del Territorio, contenido en el Conpes 4007 del 2020. Ahora bien, pienso que el proyecto de artículo en mención puede generar más conflictividad, si no se resuelven los siguientes puntos: no se define el efecto jurídico de las prevalencias: ¿pueden ser concurrentes?, ¿qué ocurre si un plan de ordenamiento territorial (POT) considera prevalencias nivel 6 en áreas catalogadas como nivel 1 (por ejemplo, proyectos de ecoturismo en áreas protegidas)?

Preocupa el parágrafo 3º de dicho artículo, que establece: “En todo caso, los fundamentos definidos por los pueblos y comunidades indígenas serán vinculantes para todos los actores públicos y privados en sus territorios y territorialidades”. La pregunta es: ¿si las comunidades étnicas definen una presencia territorial es vinculante para el POT y prevalece esa definición sobre los demás niveles del uso del suelo? No pareciera que esa disposición se limite a los títulos de propiedad étnica legalmente constituidos. Todo indica que la literalidad de la norma se extiende a pretensiones territoriales que –a la fecha– exceden en hectareaje del territorio nacional. Aprobada esta norma, ¿en adelante los POT deben incluir en el uso del suelo los traslapes étnicos, excluyendo otros usos agrícolas, turísticos, industriales, etc.?

El artículo en mención no contempla las áreas de explotación y exploración minera y de hidrocarburos que cuentan con tratamiento jurídico especial. Esa omisión puede ser perjudicial para proyectos en curso, pero denotaría la intención de cerrar el espacio a futuros proyectos de exploración y explotación. En caso de que se trate de una omisión inconsciente del autor, debe ser corregida.

Así, debe ser la propia ley que crea las prevalencias de uso del suelo la herramienta normativa que establezca sus efectos legales.

El ámbito de aplicación de la norma indica que los agentes públicos y privados a cargo de planes y proyectos con desarrollo físico-espacial en el territorio estarán obligados a cumplir con las determinantes de ordenamiento territorial y sus prevalencias desde la prefactibilidad de los mismos, excluyendo, evidentemente, un uso diferente o un proyecto de inversión disímil al referido entre los diferentes niveles de prevalencia. A renglón seguido, la norma establece que las entidades territoriales acatarán, con carácter de obligatorio cumplimiento, las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial, inviabilizando, nuevamente, proyectos de inversión que contravengan las prelaciones mencionadas.

Creadas las dificultades referidas por el borrador de PND, no se resuelven otras de hondo calado que, en el pasado, han sido de imposible definición: ¿prevalece el POMCA (plan de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas) sobre el POT? o ¿viceversa?

Preocupa sustancialmente que la cosmovisión étnica comprometa el uso del suelo de todas las áreas del país, no solo de aquellas legalmente constituidas con títulos colectivos o resguardos.

Finalmente, la tendencia mundial a impulsar proyectos de agricultura urbana demanda un esfuerzo importante por el Estado para favorecer este tipo de producción. Es necesario generar los incentivos jurídicos para el uso de herramientas de agrotech sin trámites, autorizaciones y burocracias que inviabilicen estas iniciativas. En ese sentido, inflexibilizar los POT a la exégesis de estos seis niveles excluyentes entre sí genera un nuevo obstáculo para admitir la concurrencia en los usos del suelo.

En suma, consideramos que la iniciativa trasciende una intencionalidad loable, pero en su literalidad genera más conflictividad de aquella que resuelve.