La aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio por los tribunales ético-disciplinarios del sector salud
06 de Julio de 2023
Juan Manuel Laverde Alvarez
Autor de las obras ‘Manual de procedimiento administrativo sancionatorio’ y ‘La sanción administrativa. Perspectivas contemporáneas’ de Legis
Actualmente, no cabe duda de que las actuaciones administrativas sancionatorias se sujetan a las garantías constitucionales del debido proceso (C. P., art. 29), desarrolladas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, L. 1437/11), lo cual ha generado un adecuado balance entre el poder sancionador y el carácter garantista de la Constitución. Como se verá a continuación, la materialización de tales criterios vincula a los tribunales ético-disciplinarios del sector salud para aplicar en sus actuaciones el procedimiento administrativo sancionatorio (PAS) previsto en esa ley, lo que ha permitido superar la anticuada y antitécnica remisión al Código de Procedimiento Penal (CPP).
La función de inspección y vigilancia sobre las profesiones
Desde la Constitución Política de 1886, el Estado ha ejercido funciones de inspección sobre las “profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. La ley podrá exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones” (art. 39, modificado por el A. L. 01/36)[1].
La Ley 23 de 1981 estableció el marco jurídico para el ejercicio profesional médico en Colombia. Así, señaló el catálogo de principios, deberes y prohibiciones del ejercicio de la medicina en procura de un adecuado desempeño profesional, el bienestar del paciente y la dignidad de la medicina.
También creó los tribunales de ética médica como autoridades encargadas de adelantar la inspección, vigilancia y control del ejercicio profesional, y, si fuere pertinente, adelantar los procesos disciplinarios ético-profesionales e imponer las sanciones a que hubiera lugar por la vulneración de alguno de los postulados de la Ley 23.
Por su parte, la Ley 35 de 1989, sobre ética del odontólogo colombiano, estableció las conductas reprochables (arts. 2º al 54), el procedimiento para determinar la responsabilidad del procesado (arts. 70 al 77) y las sanciones procedentes, así como los criterios para su imposición (art. 79). Como órgano de control de la profesión creó el Tribunal Nacional de Ética Odontológica.
En vigencia de la Constitución Política de 1991, el artículo 26 dispone de manera general: “Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones”.
Bajo el nuevo mandato constitucional, se expidieron las leyes 266 de 1996 y 911 del 2004, reguladoras del ejercicio profesional de la enfermería en Colombia. Esas leyes contemplan los principios, deberes y prohibiciones aplicables al ejercicio de la enfermería, en aras de la dignidad de la profesión.
Así mismo, crearon los tribunales de ética de enfermería como autoridades encargadas de adelantar la inspección, vigilancia y control del ejercicio profesional, y, si fuere pertinente, adelantar los procesos deontológicos disciplinarios e imponer las sanciones a que hubiere lugar por la vulneración de alguno de los postulados de la profesión.
Las leyes citadas en este acápite, referidas a cada una de las profesiones, establecían que el tribunal correspondiente se regiría en su actuación procesal disciplinaria ético-profesional por lo previsto de manera especial en tales leyes, y por el CPP, en lo no regulado en ellas.
El cambio de paradigma
Desde los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia, se sostuvo que las mencionadas autoridades adelantaban una función administrativa: “Los tribunales de ética-médica cumplen una función administrativa, relacionada con la potestad de adelantar procesos administrativos de naturaleza disciplinaria” (C. Const., Sents. C-259/95 y C-620/98).
Con la expedición del CPACA, que instauró el PAS, surgió el interrogante de si se había dado una derogatoria tácita de la remisión al CPP y, por tanto, debía entenderse que la remisión procedimental correspondería al nuevo PAS.
Lo anterior generó que, en el año 2016, el Ministerio de Salud y de la Protección Social solicitara el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En la consulta se preguntó cuál era la disposición aplicable de manera complementaria al procedimiento disciplinario ético-profesional que adelantaban los tribunales de ética médica.
Mediante conceptos 2272 y 2309 del 2016, cuya reserva se levantó en el año 2020, esa corporación sostuvo: “El artículo 47 –inciso primero– de la Ley 1437 de 2011 [CPACA] instituyó el procedimiento administrativo sancionatorio (arts. 47 a 52) como la regulación general que debe aplicar la autoridad administrativa para el ejercicio de la facultad sancionatoria a ella asignada por el ordenamiento jurídico, cuando no existe un procedimiento administrativo especial o cuando, existiendo, el mismo adolece de vacíos o lagunas. En caso de que estas normas sean también insuficientes en la actuación administrativa sancionatoria, los vacíos y las lagunas deben llenarse y solucionarse con sujeción a las demás disposiciones de la parte primera del [CPACA] (arts. 1º a 46 y 53 a 97 ibidem) y, en su defecto, es decir, en los aspectos no contemplados o regulados por este, es necesario acudir a las normas del Código de Procedimiento Civil, o del Código General del Proceso a partir del 1º de enero de 2014, en lo que sea compatible con la naturaleza de la actuación sancionatoria (arts. 34 y 306 ejusdem)”.
Del mismo modo, la función administrativa sancionadora que cumplen los tribunales de ética del sector salud fue ratificada por la Sentencia C–064 del 2021 de la Corte Constitucional.
Que los tribunales de ética del sector salud asumieran lo que modernamente es el alcance de su función, posiblemente motivó un cambio de postura de tales autoridades, en particular del Tribunal Nacional de Ética Médica, que en Sala Plena 1550 del 12 de mayo del 2021, en providencia 27-2021, entendió: “Se concluye entonces que como el procedimiento que regula esta ley especial es de naturaleza administrativa, sus vacíos habrán de ser llenados por el procedimiento administrativo sancionador del CPACA, y que por lo mismo la Ley 734 no es la norma llamada a suplir los vacíos de otras leyes especiales en materia sancionatoria”.
Ratificación constitucional
Este cambio de paradigma en la materia fue ratificado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C–354 del 2022. Con esa providencia se resolvió una demanda contra el artículo 79 de la Ley 35 de 1989, que enlista las sanciones que son aplicables ante faltas contra la ética odontológica, por cargos relativos a la violación del debido proceso constitucional.
Allí se afirmó, en relación con la graduación de la sanción, lo siguiente: “Existen otras normas que complementan la graduación de la sanción en materia odontológica disciplinaria. Originalmente el artículo 78 de la Ley 35 de 1989 remitía al Código de Procedimiento Penal. No obstante, en concepto del Consejo de Estado, la mencionada norma se encuentra derogada tácitamente. En este orden de ideas, la norma que complementa, con criterios externos, la aplicación del artículo 79 de la Ley 35 de 1989, es el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, mediante el cual se establece la graduación de las sanciones a imponer…”.
En los términos expuestos, el camino que se abrió con los conceptos del Consejo de Estado llevó a la indiscutible consolidación del derecho administrativo sancionador en los procedimientos ético-disciplinarios que adelantan las autoridades competentes del sector salud.
En consecuencia, tales procedimientos se sujetarán, en primer lugar, a las garantías constitucionales del debido proceso administrativo, en concordancia con la Convención Americana de Derechos Humanos (Laverde, 2020). Y en lo no previsto en el régimen procedimental especial para cada uno de ellos, resultarán aplicables las disposiciones del PAS y, en general, la parte primera del CPACA.
Nota: Las opiniones académicas dadas en este artículo solo comprometen al autor y no a las entidades a las que se encuentra vinculado.
[1] En la codificación original correspondía al artículo 44 y señalaba que la inspección se ejercía sobre las “industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. La ley podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones de ingeniero en sus distintos ramos, abogado, médico y sus similares” (art. 44, modificado por el A. L. 1/32).
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