La sanción disciplinaria a los empleados de elección popular

Fernando Brito Ruiz

Profesor universitario

En este artículo se examinan las incidencias que se presentan en relación con la sanción disciplinaria que impone la Procuraduría General de la Nación (PGN) a los funcionarios de elección popular.

Fue propósito declarado de los constituyentes de 1991 luchar decididamente contra la corrupción. Con esa finalidad, la Constitución Política consagró expresamente, en el numeral 6º del artículo 277, que le corresponde al Procurador, directamente o por medio de sus agentes: “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

En esos términos, es claro que la Constitución le asigna competencia a la PGN para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos, incluidos los de elección popular. En cuanto a las sanciones, en la ley disciplinaria figuran la multa, la suspensión, la inhabilidad temporal y la destitución del cargo o empleo, por lo que respecto de las sanciones que puede imponer la PGN tampoco surgen dudas. Están catalogados como funcionarios de elección popular los ediles, los concejales, los alcaldes, los diputados, los gobernadores y los congresistas, sobre los cuales la PGN puede ejercer su acción disciplinaria.

Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Esta facultad disciplinaria no está cuestionada en el orden interno, sino por la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que han concluido que Colombia viola los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), atendiendo lo que dispone su artículo 23, en especial el numeral 2º, conforme al cual, las sanciones a los funcionarios de elección popular solo las pueden imponer los jueces penales: “… 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

De acuerdo con lo anterior, por disposición constitucional, la PGN está facultada para sancionar disciplinariamente a los funcionarios de elección popular, pero, según las disposiciones de la CADH, la facultad para sancionar a estos funcionarios solo la tienen los jueces penales. En esos términos, antes que un conflicto de la Procuraduría, es un conflicto entre las normas constitucionales y las de la CADH.

La CADH fue incorporada en nuestro ordenamiento por medio de la Ley 16 de 1972 y, por virtud del artículo 93 de la Constitución, “los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. En consecuencia, la norma convencional hace parte de nuestro ordenamiento y, como tal, prevalece en el orden interno.

Interpretación constitucional

No hay que perder de vista que la interpretación de las normas sobre derechos humanos debe procurar, en todos los eventos, su mayor alcance y eficacia posibles. En este sentido, lo ha reconocido la Corte Constitucional cuando puntualiza: “El Estado colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo 2º), tiene la obligación de preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la que más favorezca la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la doctrina y la jurisprudencia ‘principio de interpretación pro homine’ o ‘pro persona’”[1].

Frente al conflicto planteado, la Corte Constitucional, dando aplicación al principio de control de convencionalidad, ha intentado acordar fórmulas que satisfagan las exigencias internas de carácter constitucional y las de orden convencional. Sus consideraciones la han llevado a decir que las referidas disposiciones de la CADH no resultan taxativas, por lo que puede entenderse que la exigencia se cumple cuando las decisiones las toma un juez administrativo, dejando la decisión final sobre estas sanciones a los jueces y magistrados de la jurisdicción contenciosa.

Una postura en ese sentido la sostuvo el juez de la Corte Interamericana Juan Diego García-Sayán en su voto concurrente razonado en el caso López Mendoza vs. Venezuela¸ en el que señaló: “A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos. Asimismo, que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar. Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles”.  

Reciente pronunciamiento

La anterior postura la reafirma la Corte Constitucional, en su Sentencia C–030 del 2023 (recientemente publicada), donde señala: “La regla jurisprudencial que resultó de dicho ejercicio de armonización es que la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular requerirá la intervención de un juez”.    

Sin embargo, atendiendo los principios de interpretación de los tratados y, en particular, el artículo 29 de la propia CADH, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sus decisiones judiciales no da margen para que se le conceda al artículo 23.2 un alcance distinto al que ella admite, por lo que las sanciones de suspensión, inhabilidad y destitución de los funcionarios de elección popular, en el caso de los Estados que han suscrito la referida CADH, debe ser impuesta por juez penal.

La imposición de sanciones por autoridades administrativas o por jueces distintos a los penales deja a Colombia incursa en violaciones a dicha CADH. Así lo juzgó al resolver el caso Petro Urrego vs. Colombia, en julio del 2020, cuando sentenció: “3. El Estado es responsable por la violación del derecho contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2º del mismo tratado, en perjuicio de Gustavo Petro Urrego, en los términos de los párrafos 90 a 117 y de los párrafos 135 a 138 de la presente sentencia”.

Ajustes normativos

Por lo anterior, el Estado colombiano está obligado a realizar los ajustes normativos constitucionales y legales necesarios para atender los mandatos convencionales, cuestión que también fue materia de pronunciamiento cuando dispuso en la sentencia citada: “8. El Estado adecuará, en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la presente sentencia, en los términos de lo dispuesto en el párrafo 154 de la presente Sentencia”[2], tarea que debe realizar el Congreso de la República sin dilación.

En cuanto a la lentitud, morosidad, ineficacia e ineficiencia que puedan presentar este tipo de sanciones en manos de jueces penales, corresponde igualmente al Legislativo y a las distintas instancias del Estado tomar las medidas requeridas para lograr que se cumpla otro de los mandatos de la CADH, que exige recursos judiciales sencillos, rápidos y efectivos, cuestión que Colombia incumple a diario.

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