¿Se acaba la prohibición de la huelga en todos los servicios públicos esenciales?

Carlos Ernesto Molina M.

Exmagistrado de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia

La Corte Constitucional emitió hace pocos días el texto completo de la Sentencia C-134 del 2023, anunciada el 3 de mayo del año pasado (boletín # 14). En este importante fallo, la Corte actualiza el sentido de la expresión “se garantiza el derecho de huelga salvo en los servicios públicos esenciales”, del artículo 56 de la Constitución, estableciendo un nuevo entendimiento para la expresión “servicios públicos esenciales”.

La sentencia contiene el examen previo de constitucionalidad al proyecto de ley estatutaria “por medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia”. Sin embargo, la doctrina en ella expuesta sobre la huelga tiene trascendentales efectos sobre los otros servicios esenciales.

El inciso segundo del artículo 1º del mencionado proyecto señala: “La administración de justicia es un servicio público esencial”, que es copia textual del artículo 125 de la original Ley 270 de 1996, y que fuera declarada exequible por la Corte (Sent. C-037/96). O sea, ya había cosa juzgada constitucional.

Pese a la existencia de tal cosa juzgada material, la Corte decide abordar de nuevo el estudio de esa disposición a la luz de la Carta Política, pues, dice, luego de la Sentencia C-037/1996, se ha presentado “un debilitamiento de la cosa juzgada por (…) la ocurrencia de una modificación en el significado material de la Constitución y (…) por la variación del contexto normativo de la disposición objeto de escrutinio”.

Sobre lo primero, afirma que hubo un cambio importante en el bloque de constitucionalidad (C. P., art. 56 y convenios 87 y 98 de la OIT). Anteriormente –señala–, se prohibía la huelga en los servicios públicos esenciales “de manera amplia y absoluta”. Sin embargo –continúa–, la Corte Constitucional “ha flexibilizado” esa prohibición absoluta de la huelga en ellos (particularmente, por las sentencias C-691/08 y C-796/14), posición que tiene en cuenta los pronunciamientos que ha emitido el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la OIT. De ellos se deriva –expresa la Corte–, que la huelga sí puede declararse válidamente en los servicios públicos esenciales, siempre y cuando se garanticen unos servicios mínimos a la población.

Por eso, declara exequible la expresión “La administración de justicia es un servicio público esencial”, pero “conforme a los términos de esta providencia”, lo que significa que en ese sector “es admisible el derecho de huelga”, siempre que se garanticen tales “servicios esenciales mínimos”. Exhorta luego al Congreso “para que regule, en el término máximo de dos legislaturas (…) el ejercicio del derecho de huelga” en la administración de justicia. “Mientras se regula”, su ejercicio se condicionará “a que se garantice la prestación de servicios mínimos (…) y sin que se pueda presentar una interrupción indefinida”.

Comentaré algunas consecuencias que se derivan de esta sentencia:                 

(i) Recomendaciones del CLS

Debe recordarse que la doctrina del alto tribunal ha sido que las recomendaciones del CLS, aunque son relevantes, no son necesariamente mandatorias. Las autoridades nacionales –ha dicho–, “conservan un margen de apreciación para determinar su compatibilidad con el ordenamiento constitucional, y para la adopción de las medidas concretas para hacerlas efectivas”. O sea, las autoridades deberán acogerlas cuando sean concordantes con los principios constitucionales, pero no en el caso contrario (Sents. SU-555/14, C-796/14, entre otras).

Aunque la sentencia dice que esos pronunciamientos “son obligatorios”, esa expresión hay que contextualizarla, para entender que lo serán solo cuando sean coherentes con la Carta Política: esta afirmación trae un pie de página donde se citan sentencias como las últimamente señaladas, que indican que ese carácter no necesariamente mandatorio.

En este caso, la Corte acoge la doctrina del CLS, sobre todo en cuanto a la noción de “servicios esenciales mínimos”, pues la encuentra compatible con la Constitución.

(ii) Noción de “servicios esenciales mínimos”

Según el CLS de la OIT, son aquellos que pueden mantenerse durante la huelga, para garantizar la vida, salud y seguridad de la comunidad.

En Colombia, tradicionalmente se ha entendido el término “servicio esencial” (C. P., art. 56) en un sentido “institucional”, referido a la totalidad de la entidad prestadora de los servicios, y de ahí la tendencia a prohibir la huelga en toda ella. Pero el verdadero sentido de “servicio esencial” se contrae al de “servicio esencial mínimo” que garantice la vida, la salud y la seguridad de la comunidad. De esta manera, en la operación de una entidad prestadora de servicios a la comunidad existen unos procesos enderezados a dispensarlos de manera directa a los usuarios, en tanto que otros procesos internos atienden aspectos más generales (áreas administrativas y financieras, por ejemplo), cuya paralización o ralentización no necesariamente afecta la prestación de los servicios al público.

La huelga se prohíbe, entonces, en la operación que garantice “el mínimo” de esos servicios y no en toda la entidad prestadora[1].

(iii) ¿Cómo se determina “el mínimo” de los servicios esenciales?

Según el derecho comparado, la determinación de los servicios esenciales mínimos surte tres fases: un señalamiento abstracto, una determinación concreta para cada servicio y una singularización de los trabajadores responsables de ofrecerlos durante la respectiva huelga. En todas estas fases, las actuaciones que las formalicen deben ser necesariamente motivadas:

- El legislador, mediante una norma “marco”, genérica, indica los sectores que prestan servicios esenciales y señala los criterios para que, en la siguiente fase regulatoria, se especifiquen los servicios esenciales mínimos; también, cómo se van a dirimir los conflictos jurídicos que surjan (órgano independiente y no una autoridad administrativa), etc.

En la Sentencia C-134 del 2023, la Corte exhorta al Congreso para hacer esta regulación en el sector justicia “en el término máximo de dos legislaturas”. También dispone que mientras se emite la ley deberá garantizarse la prestación de los servicios mínimos de justicia “y sin que se pueda presentar una interrupción indefinida”. En su ratio decidendi, la sentencia fija algunos criterios, como que “se garantice la continuidad en la prestación de los servicios esenciales de administración de justicia, incluyendo el trámite de acciones de tutela y de habeas corpus”. En mi opinión, habría que agregar otros servicios de la justicia, como las actuaciones relativas a la violencia de género o en las que intervengan menores de edad.

- En la segunda fase se aplican al caso concreto los criterios definidos en abstracto por el legislador, para especificar los servicios esenciales mínimos que van a prestarse por la entidad responsable, y en los que se prohibirá la huelga. También se determinarán las dependencias responsables de esos servicios, los porcentajes y proporciones del personal dedicado a atenderlos, los recursos legales que proceden contra ese acto de concisión, etc.

Según el CLS de la OIT, esta fase debe realizarse antes de que surja el conflicto colectivo que pueda conducir a una huelga, y no en el decurso de aquel o de esta, por razones obvias. También recomienda que se surta mediante negociación entre los trabajadores y empleadores y que haya alguna instancia independiente que dirima las diferencias. Hay países que siguen esta recomendación (Chile, por ejemplo), otros no lo hacen, como España, donde esta etapa la realiza una autoridad estatal (gobierno, autoridad autonómica o municipal).

- La fase final consiste en designar a los singulares trabajadores(as) que han de mantener los servicios esenciales mínimos durante la huelga. La conformación de los equipos de trabajadores encargados corresponde al empleador (por ejemplo, en España) o será producto de la coordinación entre el empleador y el sindicato o sindicatos (como en Chile).

(iv) ¿Y los otros servicios esenciales, distintos a la administración de justicia?

La doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-134 del 2023 (la huelga se garantiza en los entes que prestan servicios esenciales, salvo en los servicios esenciales mínimos), y que constituye una relectura del artículo 56 superior, aunque se expresa en una providencia atinente al servicio esencial de administración de justicia, tiene un efecto trascendental hacia otros servicios que han sido calificados como esenciales (banca central, Inpec, Dian, servicios públicos domiciliarios, transporte aéreo, terrestre y acuático, etc.)

Esta sentencia seguramente será aducida en lo sucesivo para justificar la huelga en esos servicios (en los cuales, hasta ahora, ella ha estado prohibida absolutamente), siempre que se preserve la prestación de los “servicios esenciales mínimos” en cada uno.

Por eso, deberían regularse urgentemente los servicios esenciales mínimos durante las huelgas, no solo en la justicia, sino en todos ellos.

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