La tensión jurisprudencial a propósito del cómputo del término de caducidad de los contratos que son objeto de liquidación

Alexander Sánchez Pérez
Profesor de derecho administrativo
Universidad Externado de Colombia

En las controversias que nacen con el Estado es posible acceder a la administración de justicia dentro de un plazo determinado por la ley, cuyo vencimiento obliga al juez a declarar la caducidad de la acción e inhibirse de decidir sobre el fondo de la controversia. Sin embargo, emerge un interrogante: ¿cómo computar el término de caducidad de la acción contractual en los contratos de tracto sucesivo, como los contratos de obra pública o de interventoría, que deben ser objeto de liquidación? 

Al respecto se advierten dos posturas divergentes sobre el tema del cómputo del término de caducidad de la acción contractual en el mencionado asunto en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado. De un lado, se identifica una postura que indica que el término de caducidad se contabiliza desde la terminación o liquidación y no desde la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho. De otro lado, se señala que se debe demandar dentro de los dos años siguientes que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Como se aprecia, las dos posturas plantean momentos distintos y distantes para la formulación de la demanda que, a la vez, son producto de dos concepciones hermenéuticas paralelas sobre un mismo canon normativo (CPACA, art. 164, num. 2º, lit. j). Aquí cabe indicar que cuando hay dos criterios hermenéuticos encontrados, que se excluyen entre sí, como ocurre en este caso, el intérprete se ve en la necesidad de descartar uno para acoger el otro; pero esa elección está precedida del análisis individual de cada criterio, para luego sí llevar a cabo el proceso racional de toma de postura.

De esta manera, la metodología que se adopta en esta disertación es la siguiente. En primer lugar, el canon normativo que suscita la dualidad interpretativa (I). En segundo lugar, la interpretación que aboga por postergar la demanda hasta la liquidación del contrato (II). En tercer lugar, la interpretación que aboga por demandar dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia fática o jurídica (III) y, finalmente, la conclusión (IV).

(I) El canon normativo que suscita la dualidad interpretativa

El numeral 2º, literal j) del artículo 164 del CPACA es la norma que determina la caducidad de las controversias contractuales. Sobre sus postulados es que se presenta la divergencia jurisprudencial que da lugar a las dos posturas. El tenor de dicha norma es el siguiente:

“Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (...)

2.- En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (...)

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…).

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga…”.

La disposición transcrita regula dos aspectos de la caducidad del medio de control: (i) el término, que es de dos (2) años, y (ii) las reglas específicas para contabilizarlo.

En relación con este último aspecto, existe una regla general y unas reglas específicas. Según la regla general, la demanda deberá presentarse dentro de los “dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. Por su parte, las reglas específicas se construyen en la medida en que se contabiliza el término de los dos años, según si el contrato requiere liquidación o no, y en función del tipo de contrato según la forma de ejecución de sus prestaciones, del siguiente modo:

- Una regla específica para los contratos de ejecución instantánea (aplicación del numeral i).

- Una regla específica para los contratos que no requieran liquidación (aplicación del numeral ii).

- Una regla específica para los contratos que requieran liquidación, caso en el cual deberán tenerse en cuenta los siguientes tres supuestos: a) si se suscribió acta de liquidación de común acuerdo por las partes; b) si la liquidación se efectuó unilateralmente por la administración; y, finalmente, c) si la liquidación no se logró por mutuo acuerdo, ni fue efectuada de manera unilateral por la administración (aplicación de los numerales iii, iv y v, respectivamente).

Así mismo, el término de caducidad de dos años no está, ni puede estar en disputa, porque es una norma de orden público ineludible. Lo que está en discusión es el hito temporal para su contabilización; esto, por cuanto las reglas descritas en el anterior precepto normativo admiten, por lo menos, dos interpretaciones contrapuestas.

(II) Interpretación que aboga por postergar la demanda hasta la liquidación del contrato

Quienes defienden esta postura entienden que el término de los dos años se contabiliza a partir de la liquidación del contrato y encuentran fundamento en el hecho de que solo hasta entonces los extremos contractuales sabrán a ciencia cierta cuál es el resultado final de la ejecución, lo que les permitirá determinar la necesidad o no de demanda en función de las diferencias que pudieron surgir. Esta postura concibe la liquidación como el balance final que opera después de la finalización del contrato en virtud de la cual los interesados tratan de zanjar las discrepancias a través de acuerdos o transacciones, constatar las cuentas pendientes y, si logran superar sus divergencias, se declaran uno a otro a paz y salvo o dejan las constancias sobre los hitos en los que persiste el desacuerdo.

No obstante, esta postura hace tabula rasa de la regla genérica y pasa directamente a aplicar la regla específica prevista para los contratos que requieren liquidación[1].

Aun cuando es válido hacer ese tránsito hacia la regla específica, acoger esa interpretación lleva ínsita también la probabilidad de que la autoridad judicial o arbitral que dirima el asunto ubique la demanda y más exactamente las pretensiones que se persiguen en el ámbito de aplicación de la regla general, habida cuenta de que el reclamo entraña cuestiones inherentes a un hecho que no depende ni incide en la liquidación.

(III) Interpretación que aboga por demandar dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento

Esta interpretación parte de la regla general conforme a la cual, los dos años para demandar se contabilizarán “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”, entendiendo que puede haber situaciones que constituyen un claro motivo de incumplimiento contractual que habilita al demandante a presentar la demanda en punto de la ocurrencia del precitado hecho[2].

(IV) Conclusión

Entraña posibles riesgos la postura que acepte la interpretación que difiere la acción contractual en los contratos de larga duración hasta la liquidación del contrato. En efecto, existen razones jurídicas que hacen previsible que el juez administrativo compute el término de caducidad desde el día siguiente al acaecimiento de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho. Dichas razones son las siguientes.

Primero, el juez del proceso puede: (i) aplicar la regla general establecida por el artículo 164, numeral 2, literal j, del CPACA (según la cual, el término de caducidad debe contarse “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”), y (ii) considerar que este motivo es relevante porque: (a) es el hecho generador de los daños y perjuicios, y (b) es imputable al incumplimiento contractual del contratista.

Segundo, el juez del proceso también puede descartar la aplicación al caso concreto de la regla específica atinente a los contratos sujetos a liquidación con base en dos argumentos: (i) que la ocurrencia de los motivos fácticos o jurídicos no son factores típicos que deban incluirse en la liquidación, porque esta versa sobre el estado de ejecución de las obligaciones contractuales y, sobre todo, estos motivos no penden del trámite de la liquidación, por lo cual se hace inocuo esperar hasta el estado final del contrato, y (ii) que la liquidación no es un requisito de procedibilidad del medio de control porque (a) no está previsto como tal por la ley, y (b) limita irrazonablemente la garantía de acceso de administración de justicia.

Vista la tensión de estas posturas, es importante que la Sección Tercera del Consejo de Estado unifique en este aspecto su jurisprudencia con el fin de determinar si el término de caducidad de la acción contractual de los dos años por los conflictos nacidos con ocasión de la ejecución de contratos que exigen liquidación se contabiliza desde la terminación o liquidación del contrato, o en aquellos casos que no tengan relevancia con el balance final del contrato se debe contabilizar dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

La definición de esta controversia jurisprudencial es trascendental para las partes de la relación contractual, porque les permitirá prevenir de manera cierta, efectiva y diligente el acaecimiento del rigor extintivo de la caducidad.