Refrendación de los acuerdos, un desafío en perspectiva comparada

Luis Andrés Fajardo Arturo

Director del Departamento de Derechos Humanos y DIH de la Universidad Sergio Arboleda

 

En Colombia, la paz es un derecho fundamental, lo que implica para el Estado la obligación de adelantar todas las medidas necesarias para lograr la cesación de los conflictos armados.  Pero lo cierto es que, además de una férrea voluntad, que permita superar las continuas divergencias que se suscitan en torno a la forma de las negociaciones, el Estado debe contar con las herramientas jurídicas y políticas que le posibiliten hacer realidad la obligación constitucional. El Estado social de derecho, que fue establecido por la Constitución de 1991, es, en todo caso, el marco en el cual debe situarse la probabilidad de un acuerdo.

 

Todo lo anterior implica la necesidad de buscar las herramientas a través de las cuales se haga jurídicamente viable llevar a cabo los acuerdos que se consignen en el proceso. Pero esta cuestión no es pacífica, en primer lugar, porque los instrumentos jurídicos nacionales son complejos y diversos, y la elección de la herramienta adecuada debe tener en cuenta distintas variables que pueden afectar gravemente los efectos del proceso.

 

En segundo lugar, sea cual sea la salida jurídica que se escoja y, sobre todo, el contenido que ella tenga, debe tomar en cuenta los parámetros establecidos por los compromisos internacionales adquiridos por Colombia y, particularmente, la existencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, pues de otra manera los resultados del proceso estarán condenados desde su inicio a un posible fracaso.

 

En torno a este tema, el pasado 12 de agosto se realizó el tercer foro del Ciclo de conversatorios nacionales y regionales sobre el proceso de paz en Colombia, organizado por la Universidad Sergio Arboleda, en conjunto con el Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer, la Organización Internacional para las Migraciones, el Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), ÁMBITO JURÍDICO, USAID y el Centro Internacional de Toledo para la Paz, donde expertos de Argentina, Chile, Guatemala, Colombia y Uruguay debatieron sobre los alcances y límites de los acuerdos de refrendación, así como las tensiones que el uso de estos mecanismos generan entre la justicia nacional y la internacional.  

 

Debate local

En lo que respecta a las herramientas internas, la discusión entre los distintos ponentes generó un debate técnico respecto de las minucias jurídicas de cada uno de los instrumentos y su conveniencia para el proceso. Sin embargo, del debate fue posible identificar con toda certeza algunos puntos de coincidencia entre los ponentes: en primer término, la necesidad de utilizar no una, sino distintas herramientas que de forma combinada permitan lograr la refrendación de los acuerdos.   

 

Sobre ese punto la posición fue unánime, y se destacó la importancia de no arriesgar los resultados de un largo proceso de concertación con un solo mecanismo que, sin la suficiente y adecuada pedagogía, puede tener unos resultados inciertos. Incluso, en medio del debate, se discutió la posibilidad de flexibilizar mecanismos y combinación de los mismos. 

 

Por otra parte, la cuestión de la participación ciudadana como condición de legitimidad en la refrendación del proceso fue igualmente un punto relevante. Alejandra Barrios, directora de la Misión de Observación Electoral, resaltó la importancia de que lo refrendado debe ser razonable y aceptado por la ciudadanía, posición que también sustentó Lucía Bastidas, concejala de Bogotá, quien apoya la idea de una asamblea constituyente para darles la oportunidad a los ciudadanos de hablar y debatir sobre el tema que los involucra directamente.

 

En la misma vía estuvo la intervención del constitucionalista Juan Manuel Charry, quien se mostró a favor de dar la oportunidad a la ciudadanía de participar mediante una consulta popular y así generar una validez a las negociaciones realizadas por el Gobierno.  

 

Por otro lado, el jurista Armando Novoa cuestionó la necesidad de realizar una refrendación popular de los acuerdos, ya que al analizar experiencias similares en otros países se encuentra que este mecanismo es la excepción a la regla. Afirma que una posibilidad es que el Congreso le otorgue facultades al Presidente de la República para llevar de la mejor manera el proceso. Se trata de que el mandatario, a través de decreto, legalice algunos de los puntos de acuerdo o, simplemente, ejerza su competencia en materia de iniciativas legislativas, al menos en lo que respecta a temáticas que ya están consagradas en la Constitución y respecto de las cuales no habría necesidad de generar más debates a nivel nacional.

 

En general, la cuestión de la creación de una Asamblea Nacional Constituyente como herramienta de refrendación de los acuerdos no tuvo buena acogida entre los ponentes. Si bien Novoa recordó cómo la misma Constitución de 1991 requirió salirse del orden constitucional para lograr cambios que hoy son el pilar fundamental de nuestra democracia, la mayoría de los ponentes estuvo de acuerdo con la posición de Charry, respecto de que los acuerdos y sus vías de refrendación deben enmarcarse en los parámetros jurídicos que establece la Constitución de 1991.

 

En medio de las ponencias, uno de los puntos que fue saliendo a la luz como de vital importancia para el proceso es la necesidad de establecer una pedagogía adecuada y suficiente respecto de lo que implica los resultados del proceso de paz, los beneficios que la terminación del conflicto armado puede generar a la sociedad y la razones por las cuales se justificaría hacer concesiones judiciales y políticas a los miembros de los grupos que se desmovilicen.

 

Experiencia internacional

En lo que respecta a la segunda parte del debate, es decir, la cuestión de las instancias internacionales frente a la validez y legitimidad de los sistemas de refrendación de los acuerdos de paz, el foro se centró en el análisis de experiencias comparadas de otros países en el marco de procesos de justicia transicional donde se utilizó este mecanismo. Aylín Ordóñez Reyna, directora del Instituto de Estudios Constitucionales de Guatemala, se refirió a la experiencia de su país, donde los acuerdos de paz no fueron sometidos a una refrendación, sino las reformas constitucionales que se derivaron de estos.

 

En este segundo panel del foro, existió un consenso general entre los ponentes sobre la necesidad irrebatible de tomar en consideración los estándares internacionales en materia de justicia, a fin de evitar que los acuerdos puedan quedar sin efectos.

 

El presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), Humberto Sierra Porto, reiteró la postura de que ningún acuerdo de paz puede implicar el desconocimiento del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, pues una paz que no tenga unos cimientos adecuados no será verdadera ni duradera.

 

Por su lado, Claudio Nash, director del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, dijo que este debate en Colombia se encuentra decantado, pues la forma en la que se ha empleado la justicia transicional en América Latina se ha visto bastante cuestionado por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Son múltiples los casos en el continente en los cuales se expidieron normas de derecho interno que consagraban medidas tendientes a favorecer a personas y grupos de personas que habían participado en un conflicto, a fin de que se evitaran los procesos penales contra ellas.

 

En ese sentido, Víctor Bazán, director del Instituto de Derecho Constitucional de la Universidad de Cuyo en Argentina, se refirió al golpe de Estado sufrido por Argentina y el posterior proceso de tránsito a la democracia, donde se generaron varias tensiones con la expedición de leyes de amnistía y punto final.

 

La jurisprudencia de la Corte IDH ha sido constante en desestimar estas normas, por considerarlas contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ordenando abrir procesos penales y anular amnistías e indultos que, al parecer de la Corte IDH, desconocían los derechos de las víctimas.